Tarım Sektöründeki Yapısal Sorunlar Nelerdir? Destek Mekanizmaları Nasıl İşliyor?

Giriş

Ülke nüfusunun yaklaşık üçte birine yakın bölümü tarımsal ya da kırsal alanda yaşıyor olduğu halde milli gelirde tarımın yeri ancak %8 – 10 düzeyindedir. Türkiye’de tarım sektöründe göze çarpan eğilimler, küçük meta üretiminin yaygın olması, toprak dağılımının çok parçalı olması ve verim düşüklüğüdür. Tarım kesiminde nüfus artış hızı ülke ortalamasının üstündedir, bu olgu miras yoluyla toprakların küçülmesine sebep olmakta ve kente olan göçü hızlandırmaktadır. Oysaki küçük parçalara bölünmüş yaygın toprak yapısı maliyetleri yükselterek tarım üretiminde verimsizliğe yol açmaktadır. Dünyada tarım ve hayvancılıkta da bir modernleşme ve dönüşüm söz konusudur. Tarım sektörü günümüzde artık yeni teknoloji ile ve çağdaş ekonomik normlarla geliştirilen bir sektördür. Bu nedenle tarım sektörünün hızlı transformasyonu için ülkemizde de toprak toplulaşması ve yeni teknoloji kullanımı kaçınılmazdır. 

Doğa koşullarından büyük ölçüde etkilenen tarım kesimi; üretim, pazarlama, fiyat oluşumu ve tarımsal gelirle ilgili birçok sorunla karşı karşıya kalmaktadır. Bu sorunlar yüzünden tarım ürünleri piyasasında, üreticilerle tüketiciler arasında köprü görevini gören fiyat mekanizması etkin olarak işleyememektedir. Bunun nedeni ise tarım ürünleri talebi ve arzının, diğer kesimlere göre farklı özellikler göstermesidir. Bilindiği gibi tarım ürünleri talebinin fiyat ve gelir esnekliği çok düşüktür. Tarım ürünleri arzı ise doğa koşullarından büyük ölçüde etkilenmekte ve yapısal özelliklerinden dolayı fiyatlara gecikmeli yanıt vermektedir. Esnekliği düşük katı bir talep ile üretimde yıldan yıla ortaya çıkan değişmeler, tarım ürünleri fiyatlarını büyük ölçüde dalgalandırmaktadır. Fiyatlardaki dalgalanmalar, tarımsal ürünleri girdi olarak kullanan kesimleri, tarımsal ürünlerin tüketici bütçesi içerisindeki payını, dış satımını ve üretici gelirlerini etkilemektedir. Bu nedenle devlet, tarım ürünleri piyasalarına müdahale etmektedir. Devletin tarım ürünlerine müdahalesi; ürünün maliyetini azaltmak amacıyla girdi desteği verilmesi ve arzı sınırlandırıp ürün fiyatını artırmayı amaçlayan kotalama biçiminde dolaylı, prim sistemi ve doğrudan ödeme gibi fiyat sübvansiyonu ile fiyat desteği hâlinde doğrudan olabilmektedir.

Türkiye’de de tarım sektöründe farklı politika yaklaşımlarını ve reform gerekliliğini gündeme getirmiştir. Bugüne kadar uygulanmakta olan tarımsal destekleme politikaları; sağlanan desteklerin hedef kitleye yeterince yansımaması, belirlenen amaçların gerçekleştirilememesi, kamu kaynaklarına getirdiği ağır mali yükle etkisini yitirmiş, kalkınmaya yönelik hedefleri engelleyen unsurlar olarak gündeme gelmiştir. Tarım sektöründe, mali boyutta etkinliği düşük, ancak yükü büyük tarımsal destekleme sisteminin yerine, etkili olabilecek bir destekleme politikasına geçilmesi öngörülmüş, bu amaçla Doğrudan Gelir Desteği (DGD) uygulaması ile köklü bir politika değişikliğine gidilmiştir. Bu politika değişikliğinde, Uluslararası Para Fonuna (IMF) 9 Aralık 1999 tarihinde verilen niyet mektubu ile Dünya Bankasına verilen 10 Mart 2000 tarihli niyet mektubu esas rolü oynamıştır. Niyet mektubunda, tarımda reform programının orta vadeli amacının, tarımsal destekleme politikalarının bütçe ve tüketiciler üzerindeki yükünün azaltılması için hükümetin sübvanse ettiği girdi, kredi ve temel ürünlerdeki fiyat desteklerine dayanan mevcut destekleme politikalarının safhalar halinde kaldırılacağı belirtilmiştir. Kaldırılan desteklerin yerine ise küçük çiftçileri hedef alan doğrudan gelir desteği sistemine geçileceği taahhüt edilmiştir. Türkiye’de 2000 yılında pilot uygulama ile başlatılan Çiftçi Kayıt Sistemi (ÇKS) ve DGD uygulaması 2001 yılında ülke genelinde yaygınlaştırılmıştır. DGD ödemelerinde 2001 yılında üst limit arazi miktarı 200 dekar olarak belirlenmiş ve dekar başına 10 milyon TL ödeme yapılmıştır. 2002 yılından itibaren üst limit arazi miktarı 500 dekara çıkarılmış ödeme miktarı da artırılarak 13,5 milyon TL olarak belirlenmiştir. Dekar başına DGD ödemesi 2003 ve 2004 yıllarında 16 milyon TL olarak belirlenmiştir.

Doğrudan gelir destekleri (DGD), kamu kaynaklarından hedef tarım üreticilerinin gelir düzeyini etkilemek amacıyla yapılan transferler şeklinde uygulanan bir politika aracıdır. Geniş anlamda bu politika aracı; mevcut ve gelecekteki üretim miktarı, girdi kullanımı veya gelir düzeyleri ile ilişkilendirilmeksizin, üretimden bağımsız olarak üreticilere yapılan transferler (pure decoupling or decopled payments) veya üretimle belli derecede ilişkili telafi edici ödemeler (compensatory payments), fark ödemeleri veya prim sistemi (deficiency payments) şeklinde uygulanmaktadır. Üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemeleri (decoupled payments), üreticilere yapılan gelir ödemelerinin piyasa fiyatları ve üretimden bağımsız olmasını gerektirir. Bu uygulama ile çiftçiler, üretim kararlarını beklenen piyasa gelirlerine göre verirler. Gelişmiş ülkelerde doğrudan gelir yardımları üretimi artırmadan çiftçi gelirlerini yükseltmek için ödenmektedir. Ancak gelir yardımları yoluyla gelir dağılımındaki iyileşmeyi ve üretim verimliliğindeki artışı belirlemek zordur. Doğrudan desteklerin diğer desteklere kıyasla kırsal alanı daha fazla teşvik ettiği ve istihdamı artırdığı, uygulamadan vazgeçilmesi durumunda sektörde bulunanların gelirlerinde meydana gelen azalma nedeni ile diğer sektörlere doğru bir istihdam akışının ortaya çıkacağı da belirtilmektedir. 

Türkiye’de uygulanan şekliyle DGD, yapısal düzenlemeleri içeren ve tarım kesimini geliştirici etkiler yaratacak bir politika aracı değildir. Bu anlamda DGD’nin çiftçilerin kayıt altına alınmasını sağlayarak, mevcut desteklerin kaldırılması ve fiyatların serbest piyasada oluşması ile ortaya çıkacak üretici gelir kayıplarını telafi etmek için, üreticilere satın alma gücü kazandırmak amaçlı uygulanan bir tarım politikası olduğu söylenebilir. Bu politika aracının esas özelliği, destekleme ürünlere bağlı olmadığından, piyasa işleyişine müdahalenin söz konusu olmaması, üretim, tüketim ve dış ticaret kararlarının tamamen piyasa fiyatlarına göre saptanması ve politika uygulamasının toplumsal refah kayıplarına neden olmamasıdır. 

1- Tarım Kesiminin Yapısı ve Sorunları

1980 yılından sonra uygulanan liberalleşme ve serbestleşme süreciyle birlikte devlet tarım kesiminden giderek çekilme eğilimine girmiştir. Bu süreç, Avrupa Birliği (AB) Ortak Tarım Politikasına uyum, Uruguay Round görüşmeleri sonucunda imzalanan tarım anlaşmalarının getirdiği yükümlülükler, Uluslararası Para Fonu (UPF) ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların yönlendirmeleriyle yeni boyutlar kazanmıştır. Tarımın gayri safi yurtiçi hâsıla (GSYH) içindeki payı, uzun bir durağan dönemden sonra hızla düşmeye başlamıştır. 1980 yılında % 25,8, 1990 yılında % 17,3 düzeyine kadar gerilerken, 2000’de % 13,6’ya 2006 yılında ise % 9’a düşmüştür. 2000 yılında tarımsal nüfusun toplam nüfus içindeki payı hâlâ yüksek olup % 35 civarındadır. Tarımın ekonomi içindeki yerini belirleyen diğer bir unsur da dış ticaretteki payıdır. 1980–2006 döneminde, Türkiye’de tarım ürünleri dış satımında önemli bir artış olmadığı, aksine tarım ürünlerinin toplam dış satım içindeki payının % 7,5’ten % 4,1’e düştüğü gözlenmektedir. Aynı dönemde toplam dışalım içindeki payı ise artan bir seyirle % 0,64 düzeyinden dönem sonunda % 2,1’e çıkmıştır. Tarım kesiminin dış ticaret istatistiklerinden 1980 sonrası dönemde Türkiye’nin tarım ürünlerinde net dış satımcı konumdan net dış alımcı konumuna doğru bir değişim gösterdiği görülmektedir. 1980–2006 döneminde tarım ürünleri dış satımı iki, dış alımı ise on iki kat artmıştır. Özellikle 2006–2007 Ocak-Kasım gibi kısa dönemde dış satım % 6,7, dış alım ise % 61,6 oranında artmıştır. 1980 yılında yedi ürünün net dış alımcısı olan Türkiye, 2006 yılına gelindiğinde 13 ürünün net dış alımcısı konumundadır. Planlı dönemin basından bu yana toplam GSYH, nüfus ve dış ticaret içindeki payı düşmekle birlikte, Türkiye’de tarım kesimi ekonomik ve sosyal yönden önemini hâlâ korumaktadır. Ancak tarım kesiminin Türkiye’ye özgü yapısal özellikleri ve sorunları bulunmaktadır. Bu özellikler ve tarım kesiminde yaşanan sorunlar aşağıda özetlenmiştir:

2001 yılında gerçekleştirilen genel tarım sayım sonuçlarına göre; sulanabilir arazi miktarı çok az olduğundan, ağırlıklı olarak kuru tarım yapılmaktadır. Dolayısıyla tarımsal üretim, büyük ölçüde doğa koşullarına bırakılmıştır. Ekilebilir arazinin yarısına yakını hububat üretiminde kullanılmaktadır. Hububat üreten işletmelerin yarıdan çoğu on dönümün altında araziye sahip olup, ürününü pazarlama sansına sahip değildir. Bu üreticiler, ürettikleri ürünün tamamına yakınını öz tüketimlerinde kullanmaktadırlar. Türkiye’deki miras hukuku, tarım arazilerinin parçalanarak küçülmesine yol açmıştır. Tarım arazilerinin küçük ve parçalı olması, verimliliklerinin azalmasına ve işletmelerin küçülmesine neden olmuştur. Bu durumda, üreticiler kârlı tarım yapma olanağı bulamamaktadır.  

1980 yılından sonra liberalleşme eğilimi ile devletin tarım kesiminden giderek çekilmesi sonucu, geçmişte çiftçilere çeşitli hizmetler sunan Zirai Mücadele ve Karantina Genel Müdürlüğü, Toprak Su Genel Müdürlüğü gibi kurumların dağıtılması hizmet alımının aksamasına, dolayısıyla verimliliğin düşmesine neden olmuştur.

Gübre, ilaç, tohumluk, tarım makineleri, mazot gibi temel üretim girdilerinin fiyatlarındaki büyük artışlar, üretim maliyetini artırarak çiftçilerin kârlarını büyük ölçüde azaltmış, hatta zarar ederek borçlanmalarına neden olmuştur. Ayrıca toprağın ıslah edilememesi de verimliliği azaltan diğer unsurlardır.

UPF ve Dünya Bankası’nın yönlendirmesiyle, 2000 yılına kadar verilen girdi ve kredi destekleri, doğrudan gelir desteği (DGD) biçimine dönüştürülmüştür. Bu uygulama ise gerçek üreticilere katkı sağlamamış, daha çok tarımla hiç uğraşmayan toprak sahiplerinin yararına olmuştur.

Yeterince örgütlenememelerinden dolayı çiftçiler, ürettikleri ürünleri pazarlamada sorunlarla karşılaşmaktadır. Çiftçilerin örgütlenmesi ve ürünün pazarlanmasına yönelik destekler, Türkiye’de çok yetersiz ve istikrarsızdır. Tarımsal amaçlı kooperatifler, pazarlama konusunda hizmet vermemekte ve genellikle kendi üyelerine girdi ve kredi sağlanması gibi konularda sınırlı destekte bulunmaktadır. 

1980’li yıllardan itibaren dış alımın serbestleştirilmesiyle tarım ve hayvancılık alanlarında, özellikle de hayvancılıkta üretim daralmıştır. Önceleri bölgenin en büyük hayvan üretici ve dış satımcısı olan Türkiye, günümüzde dış alımcı konuma gelmiştir. Yem Sanayi, Et ve Balık Kurumu ve Süt Endüstrisi Kurumu’nun özelleştirilmesi ile üretici, ürününü değerinin çok altında satma ya da imha etme yoluna gitmiştir.

Üretim planlaması yapılamadığı için, üreticiler bazı yıllar gereğinden fazla, bazı yıllar ise az üretmekte, ürünün bol olduğu yıllarda ise ürünlerini satamamaktadır. Dolayısıyla üretici geliri sürekli dalgalanmakta, dolayısıyla diğer kesimlere yönelik talep de istikrarsızlaşmaktadır.

Tarımsal üretim artısı, son yıllarda nüfus artış hızının gerisinde kalmakta, dolayısıyla gıda açığı giderek büyümektedir. 1990–2000 döneminde nüfus %18,3 oranında artarken, tarımsal üretimdeki artış % 13,8 olmuştur. Ortaya çıkan gıda açığı ise giderek artan oranlarda dış alımla karşılanmakta ve dış ticaret açıklarının büyümesine yol açmaktadır. Tarım kesiminde uygulanan destekleme politikalarıyla çiftçi tarımdan uzaklaştırılmıştır. Ayrıca bu uygulamalarla dış satım daraltarak dış alım artmış, bu da döviz kaybına neden olmuştur.

2- Tarımsal Destekleme Konusunda Değişime Sebep Olan Faktörler 

Türkiye’de 2000 yılına kadar uygulanan tarımsal destekleme politikalarının bütçeye getirdiği yük, destekleme fiyatlarının belirlenmesinde siyasî tercihlerin ön plana çıkısı, piyasa koşullarına karşı duyarsızlık ve taraf olunan anlaşmalardan kaynaklanan yükümlülükler, tarımsal destekleme politikalarında değişimi zorunlu kılmıştır. Bu değişime kısmen kamu finansman kısıtları, kısmen AB’ye tam üyelik sürecinde Türkiye’nin AB Ortak Tarım Politikalarına uyum yükümlülüğü ve DTÖ Tarım Anlaşması’nın getirdiği yükümlülükler etkili olsa da, esas olarak UPF ile imzalanan Yapısal Uyum Programlarından kaynaklanmıştır.

İç faktörler 

Türkiye’de tarım politikalarında değişime neden olan iç faktörler; 2000 yılına kadar uygulanan destekleme alımları ve girdi sübvansiyonlarının kamu bütçesine önemli yük getirmesi, dış borç yükünün bütçe olanakları açısından destekleme politikaları üzerinde sınırlayıcı bir etki yapması, cari işlemler açığının dolaylı olarak kredi alımını ve dış borç yükünü artırması nedeniyle destekleme politikalarını etkilemesi, Türkiye tarım kesiminin içinde bulunduğu yapısal sorunlar ve siyasi istikrarsızlık nedeniyle uzun dönemli politikalar yerine çok kısa dönemli destekleme politikalarının uygulanması olarak sıralanabilir. Ayrıca, Tarımı destekleyen KİT’ler ve kamu bankalarının yüksek enflasyonist ortamda, yüksek faizle borç almaları ve zamanında ödenmeyen bu borçlar için anaparanın çok üzerine çıkan faiz yükleri olmuştur. Dolayısıyla tarımı destekleme maliyetinin artmasına tarım kesimi değil, yüksek enflasyon ve faizin bulunduğu ekonomik konjonktür ve yönetim yanlışlığıdır. 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, tarımsal destekleme politikalarının üretimin serbest rekabet şartlarında piyasa sinyallerine uygun olarak gelişmesi ve kamu kaynaklarının daha rasyonel kullanılması amacıyla yeniden yapılandırılacağı belirtilmektedir. Bu çerçevede tarım ürünleri fiyatlarına devlet müdahalelerinin azaltılarak, bunun yerine kayıtlı üreticilere DGD verilmesi; girdi sübvansiyonların aşamalı olarak kaldırılması, arz fazlası olan ürünlerin üretimleri, ürün kalitesi ve tipleri ile arazi durumu dikkate alınarak ekim alanlarının sınırlandırılması ve bunların yerine iç ve dış talebi olan ürünlerin üretimine yönelme sağlanması hedeflenmiştir. 

Dış Faktörler

Türkiye’de tarım politikalarında değişime neden olan dış faktörler ise DTÖ Tarım Anlaşması çerçevesinde tarımın dış ticaretinin serbestleşmesine iliksin reformlar, AB’ye tam üyelik sürecinde Türkiye’nin AB Ortak Tarım Politikalarına uyum yükümlülüğü ile UPF ve Dünya Bankası’nın yönlendirme eğilimleri olarak sıralanabilir. 

3- Tarımsal Destekleme Politikaları: 2000–2007 Dönemi

2000 yılından itibaren Türkiye’de tarımsal destekleme politikalarını değiştirmeye yönelik uygulamalardan birini ARIP, diğerini ise 2004 yılında “Tarım Stratejisi (2006–2010)” oluşturmuştur. Tarım strateji belgesiyle kaynakların etkin kullanımı ilkesi çerçevesinde ekonomik, sosyal, çevresel ve uluslararası gelişmeler boyutunu bütün olarak ele alan örgütlü, rekabet gücü yüksek, sürdürülebilir bir tarım kesiminin oluşturulması amaçlanmıştır. Bu belgeye göre AB Ortak Tarım Politikalarına uyum ve DTÖ Tarım Anlaşması’nın esas alınması, piyasa koşullarında tarımsal üretime yönelik olarak piyasa mekanizmalarını bozmayacak destekleme araçlarının uygulanması temel alınmıştır. Bu belgede tarımsal destekleme araçları; DGD, fark ödemeleri, hayvancılık destekleri, çevre amaçlı tarımsal alanların korunması programı destekleri, telafi edici ödemeler, ürün sigorta ödemeleri, kırsal kalkınma destekleri, rekabete dayalı araştırma hibeleri dâhil Ar-Ge hizmetleri, dış satım teşvikleri, gerektiğinde bazı girdi destekleri, kredi destekleri ve benzer destekleme araçlarının kullanımı olarak sıralanmıştır.

DGD ve Alan Bazlı Tarımsal Destekler

Bu uygulamaya göre tarım arazileri üzerinde fiilen tarımsal üretim kaynaklarını kullanarak bitkisel üretim yapan çiftçilere dekar basına ödeme yapılmıştır. Ödeme yapılacak arazi büyüklüğünün üst sınırı da 200 dekar olarak belirlenmiştir. 2002 yılında çiftçi tanımlamasında 78 yaş üst sınırı getirilmiş ve ödeme yapılacak arazi büyüklüğü 500 dekara çıkarılmıştır. 2005 ve 2006 yılı uygulamalarında arazi büyüklüğü alt sınır bir dekar, üst sınır 500 dekar olarak açıklanmıştır. 2007 yılında ise 2005 yılından itibaren organik tarım yapılan araziye dekar basına 3 YTL, toprak analizi için de 1 YTL DGD ödemesi yapılmasına iliksin karar alınmıştır. Ülke genelinde çiftçi kayıt sistemi yıllar itibariyle giderek genişlemiştir. Ancak 2005 yılından itibaren alt sınır bir dekara yükseltildiğinden kayıtlı çiftçi sayısında azalma olmuştur. Bu sistemde, ürün fiyatları piyasada oluşacağından, üretimin piyasa sinyallerine göre belirlenecek ve dolayısıyla piyasada müdahaleden kaynaklı bir aksaklık ortaya çıkmayacaktır.

Girdi Desteği

Girdi desteği; gübre, mazot, elektrik, tohumluk, asılı meyve fidanı, mücadele ilacı, sulama suyu, su pompalarında kullanılan elektriğe düşük tarife saptanması ve yatırım gibi uygulamalardan oluşmaktadır.

Prim Ödemeleri

İlk olarak 1993 yılında başlayan prim ödemesine 2000’li yıllarda da devam edilmiştir. 2000/1561 sayılı “Kütlü Pamuk, Yağlık Ayçiçeği, Soya Fasulyesi, Kanola ve Zeytinyağı Üreticilerine Destekleme Primi Ödenmesine Dair Karar” BKK ve TKB’nin uygulama tebliğleriyle prim ödemesinin kapsamı genişletilmiştir. Ayrıca 2007/12516 sayılı “Yas Çay Üreticilerine 2007 Yılı Ürünü Destekleme Primi Ödenmesine İlişkin” BKK1 ile yaş çay üreticilerine prim ödemesine başlanmıştır. 

Alternatif Ürün Destekleri

Bu çerçevede, Türkiye’de üretim fazlalığı bulunan fındık, tütün ve şeker pancarı gibi ürünlerin ekim alanlarının daraltılması ve kazanılan alanlarda da ülkenin üretim açığı olan mısır, ayçiçeği, soya, yem bitkileri ve kırmızı mercimek gibi ürünlerin yetiştirilmesi planlanmıştır. Dolayısıyla devlet hazinesine yük haline gelen ürünlerin üretim alanlarını daraltarak, yeni ürün desenleri oluşturulması hedeflenmiştir.

Teşvikler

Süt ürünleri imal eden islemelere, süt satan üreticilere litre süt basına ödenen teşviktir. 1987 yılında uygulama başlayan süt teşvik primi, halen devam etmektedir. Kültür ırkı hayvancılığın geliştirilmesi amacıyla soy kütüğü uygulaması başlatılmıştır. Et üretiminde ise yem fiyatlarının yüksek olması, et alım fiyatlarının düşük kalması, kredi faizlerinin yüksekliği, hayvan pazarları ile kombina ve mezbahaları ruhsatlandırma ile etkinliğinin tam olarak kazandırılamaması ve en önemlisi kaçak hayvan ve et girişlerinin etkin olarak önlenememesi besicilik yapan yetiştiricileri zor durumda kalması yüzünden 2004 yılının ikinci yarısında et teşvik primi uygulamasına başlanmıştır.

Telafi Edici Önlemler

Bu önlemleri ise; Çay Budama Tazminatı, Patates Siğili Desteği, Tütünde Kota Uygulaması, Fındıkta Söküm Masrafı ve Gelir Farkı Ödemesi ve Doğal Afet Ödemeleri şeklinde sıralayabiliriz. 

Hayvancılık Destekleri 

Türkiye’de hayvancılığın geliştirilmesi amacıyla, 2000/467 sayılı “Hayvancılığın Desteklenmesi Hakkında” BKK yayımlanmıştır. Bu karara ilişkin uygulama, 2000–2004 yılları arasındaki beş yıllık dönemi kapsamaktadır. Bu kararname yem bitkileri üretiminin teşviki, belgeli damızlık sığırların teşviki, suni tohumlama teşviki, yeni kurulacak suni tohumlama ekiplerinin teşviki gibi konuları düzenlemektedir. Ayrıca 2004/7 sayılı tebliğ ile soy kütüğüne kayıtlı sığırlardan suni tohumlama sonucu doğan buzağılara ve üretim izni verilmiş işletmelerden o yıla ait üretim sezonu boyunca ana arı satın alarak kullanan üreticilere ana arı basına 2004/13 sayılı tebliğ ile ari işletmelerdeki hayvan basına ve bu işletmelerden elde edilen birim litre süt için, 2001/3170 sayılı BKK ile çift cidarlı kazana, pastörizetör veya UHT sistemine sahip, süt ürünleri imal eden süt isleme tesislerine süt satan üreticilere birim litre süt için, 2003/16 sayılı tebliğ ile su ürünleri yetiştiricilik belgesine sahip olan alabalık, çipura ve levrek yetiştiricilerine destekleme ödemesi ve teşvikler yapılmıştır. Ayrıca 2007 yılı için hayvan genetik kaynaklarını korumak amacıyla yerli hayvan gen kaynaklarının korunması için, hayvan basına büyükbaş hayvanlara 350 YTL, küçükbaş hayvanlara 60 YTL, yerli hayvan gen kaynaklarının geliştirilmesi için küçükbaş taban sürülerine 30 YTL destekleme ödemesi yapılması kararlaştırılmıştır.

Tarım Ürünleri İthalatında Korumalar ve İhracat Destekleri

Tarım üreticisinin veya tarımsal üretimin dış rekabete karsı korunabilmesi ve üreticinin teşvik edilmesi için gümrüksüz ilaç hammaddesi veya gümrüksüz damızlık hayvan dış alımına izin verilmiştir. Ayrıca tarım üreticisinin korunması amacıyla DTÖ kurallarına bağlı kalarak, dışarıdan gelecek rekabetin azaltılması ve yerli üreticinin korunması için yüksek gümrük vergileri uygulanmaktadır. Türkiye’de tarım ürünleri dış satımına yönelik teşvikler, ürün bazında ve işletmelere yönelik verilen teşvikler olarak iki grupta sınıflandırılmıştır. İşletmelere yönelik yardımlar ise uluslararası nitelikteki yurtiçi ihtisas fuarlarının desteklenmesi; çevre maliyetlerinin desteklenmesi; araştırma-geliştirme yardımı; islendirme yardımı; yurtdışı fuar katılımlarının desteklenmesi; yurtdışında ofis-mağaza açma, işletme ve marka tanıtım faaliyetlerinin desteklenmesi; patent, faydalı model belgesi ve marka etkinliklerinin desteklenmesi; Türk ürünlerinin yurtdışında markalaşması, Türk malı imajının yerleştirilmesi ve TURQUALITY®’nin desteklenmesi; pazar araştırması ve pazarlama desteği ile eğitim ve danışmanlık yardımı çerçevesinde yapılmaktadır. 

Fiyatlar ve Alım Yoluyla Destekleme

5 Nisan 1994 kararlarıyla her türlü maliyeti devlete ait olan destekleme alımlarının kapsamı hububat, tütün ve şeker pancarıyla sınırlandırılmıştır. 1994 yılından 2002 yılına kadar destekleme kapsamında bir değişiklik olmamıştır. 2005 yılında 8872 sayılı “Hububat Üreticilerine Destekleme Primi Ödenmesine Dair Karar” ile yurtiçinde üretilen buğday, arpa, çavdar, yulaf ve çeltik üreticilerine satış belgesinin gösterilmesi şartı ile kilo basına destekleme uygulamasına başlanmıştır. Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş. tamamen özelleştirilmediği için şeker pancarı alımları sürdürülmektedir. Ayrıca TEKEL A.Ş. tarafından da tütün alımları yapılmaktadır. Ancak 2002 yılında özelleştirme kapsamına alınan TEKEL A.Ş. 22.02.2008 tarihinde özel kesime satılmıştır. Böylece destekleme alımları yoluyla tarım piyasalarını etkileyen tarımsal üretimin teşvikine yönelik uygulamaya son verilmiştir.

Tarım Sigortası Desteği

Üreticilerin doğal afetler karsısında mağduriyetlerinin giderilmesi amacıyla 2005 yılında 5663 sayılı “Tarım Sigortaları Kanunu” çıkarılmıştır. Kanun kapsamında üreticilerin sigorta poliçelerinin %50’si devlet tarafından karşılanmaktadır. 2006 yılında ilk olarak dolu, hayvan hayat sigortası ve 90 ilçede pilot olarak don sigortası uygulamaları başlatılmıştır. 2006 yılının sonuna kadar hayvansal hayatta 370, bitkisel üretimde 10.002, sera sigortasında 216 ve kümes hayvan hayat sigortasında 4 adet olmak üzere toplam 10.592 adet poliçe kesilmiştir. Tarım sigortası uygulaması, 2007 yılında ülke geneline yaygınlaştırılması hedeflenmiştir. Tarım Sigortaları, bitkisel ürün sigortaları, sera sigortaları, süt sığırları hayvan hayat sigortaları, kümes hayvanları sigortası, su ürünleri sigortası ve hasar fazlası desteğini kapsamaktadır. 2007 yılında tarım sigortası kapsamındaki poliçe tutarının %50’sinin devlet tarafından karşılanacağı belirtmiştir.

Çevresel Amaçlı Tarımsal Arazilerin Korunması Desteği (ÇATAK)

Erozyon ve olumsuz çevre etkilerine maruz kalan hassas bölgelerde, özellikle su ve toprak kalitesi ile doğal bitki örtüsünün korunması, erozyonun önlenmesi, arz fazlası tarım ürünlerinin üretiminden vazgeçilerek, alternatif ürün ve üretim modellerinin uygulanması ile çevreye zarar veren tarımsal faaliyetlerin önlenmesi amacıyla “Çevresel Amaçlı Tarımsal Arazilerin Korunması Projesi” (ÇATAK) hazırlanmıştır. Bu projenin 2006–2010 yılları süresince devlet bütçesi tarafından finanse edilmesi planlanmıştır. Ödemeler üç yıl süreyle dekar basına birinci ve üçüncü kategori için 40 dolar, ikinci kategori için 90 dolar olarak belirlenmiştir. Ancak yönetmelikte bu destekten yararlanan üreticilerin, DGD’den yararlanamayacağı yer almaktadır.

Araştırma ve Geliştirme Destekleri (AR-GE Destekleri)

Tarım kesiminin gereksinim duyduğu öncelikli konulara ilişkin bilgi ve teknolojilerin geliştirilmesi ve çiftçiler ile tarımsal sanayicilere aktarılması amacıyla 2007/12410 sayılı “Araştırma ve Geliştirme Projelerine Destekleme Ödemesi Yapılmasına Dair” BKK yayımlanmıştır. 2007/42 sayılı uygulama tebliği ile desteğin usul ve esasları belirlenmiştir. Acil durumlarda kullanılmak üzere, Ar-Ge destekleri için 2006 yılında 3 milyon YTL kaynak ayrılmıştır. 

4. Tarımsal Destekleme Politikalarında Yeniden Dönüşüm Ve Genel Değerlendirme

Prim Sistemindeki Değişiklik

Türkiye’nin arz açığı bulunan kütlü pamuk, yağlık ayçiçeği, soya fasulyesi, dane mısır, kanola, aspir gibi yağlı tohumlara uygulanan prim sisteminde 2007 yılından itibaren değişiklik yapılmıştır. Yeni prim sisteminde; DTÖ kuralları ve %10 asgari destek (de minimis) boyutu, AB Ortak Piyasa Düzeni uyum müktesebatı ve yapısal destek programına geçiş dikkate alınacaktır. Yapısal destek programı ise temel ödeme (tek ödeme) sistemini, teknoloji kullanımını, örgütlü ve sözleşmeli üretim, kalite kriterlerini, sertifikalı tohum ve ürünü, ürünlerin borsa tescilini ve kesimin bütün olarak kayıt altına alınmasını içermektedir. Yeni prim sisteminin uygulaması 2007–2011 yıllarını kapsayan beş yıllık BKK ve her yıl düzenlenecek uygulama tebliği ile yürütülecek, 2007 destekleme prim bütçesinde ilave artış yapmadan prim tutarları alan bazında belirlenecek, uygulamadaki ürün satısına yapılan prim desteğinin (YTL/kg) alan bazında ödeme sekline dönüştürülecek, alan bazında toplam desteğin üçte ikisinin temel destek olarak, üçte birinin ise teknoloji, kalite kriterleri, sertifikalı tohumluk kullanımı, örgütlenme, sözleşmeli üretim ve borsa tescili gibi kayıt ve kontrollü niteliklere yönelik destek olarak ödenecektir. 

DGD’deki Değişiklik

2007 yılının sonunda Tarım ve Köy İşleri Bakanı, DGD’nin küçük çiftçiyi korumaktan daha çok büyük toprak sahiplerine yaradığını, 2008 yılından itibaren tarımsal desteklerin verilme biçimlerinin değiştirileceğini, verimliliğe ve bölgesel ürün desenine göre destek verileceğini açıklamıştır. Ayrıca 2008 yılından itibaren bölgesel desteğe geçileceği, ürüne göre bölgesel destekleme farklılığı getirileceğini bildirmiştir. Tarımsal desteklerdeki değişim, 60. Hükümet tarafından 10 Ocak 2008 tarihinde açıklanan Eylem Planı’nın YDY–01 kodlu maddesinde, “Tarımsal destekleme uygulamaları gözden geçirilecek, tarım sektörünün rekabetçi bir yapıya kavuşmasına katkıda bulunacak sekle dönüştürülecektir" biçiminde yer almıştır. 2000 yılında uygulanmaya başlanan DGD, arazi sahiplerine, üzerinde üretim yapılmasa bile sahip oldukları arazinin dekarı basına her yıl bir ödeme yapılmıştır. Ancak 2008 yılından itibaren arazinin değil, ürünün desteklenmesi yönünde karar alınmıştır. Uygulamada hükümet, hangi ürünün nasıl destekleneceğini belirleyecektir. Tarım kesimine yönelik desteklerin değiştirilmesine ilişkin ilgili birçok sivil toplum kurulusu DGD’nin kaldırılmasını olumlu bir gelişme olarak yorumlamıştır.

Genel Değerlendirme

Türkiye’de 2000 yılında uygulanmaya başlanan DGD, yalnızca ekim yapılmak koşulu ile dekar basına ödeme yapılması esasına dayanmıştır. Dolayısıyla üretimi artırmayı hedeflemeyen bir destek biçimi olmuş, tarımsal destekleme olmaktan daha çok bir sosyal yardım olmaktan ileri gitmemiştir. Bu yüzden birçok kesim tarafından eleştirilmesine karsın, sekiz yıl boyunca uygulanmış ve çiftçi kayıt sistemi oluşturulmuştur. Ayrıca bu dönemde Türkiye’nin arz açığı bulunan yağlı tohumlar, tahıl ürünleri ve çayda uygulanmakta olan prim desteği, payı düşük olmakla birlikte üretim planlamasının bir aracı olmuştur. 2000–2008 döneminde tarımsal desteklemeler ve bu desteklerin GSYH içerisindeki payı artış göstermiş, ancak hiçbir zaman %1 düzeyine çıkmamıştır. Güncellenen GSYH (1998 bazlı) dikkate alındığında, bu payın daha da düştüğü görülmektedir. Bu desteklerin bütçe içerisindeki payları ise yıllar itibariyle artmıştır. Tarım bütçesinin 2001 yılında %49’u (501 milyon YTL), 2002 yılında %79‘u (1,469 milyar YTL), 2003 yılında %83‘ü (2,320 milyar YTL) DGD için kullanılmıştır. 2006 yılından itibaren DGD’nin payı azaltılmıştır. 

DGD Uygulamasının Genel Analizi

Yapılan çalışmalara göre Türkiye’de DGD ödemesinden yararlanan ve yararlanmayan işletmeler arasında işletme sahibinin yaşı, tarımsal kooperatiflere üyelik, işletmeden elde edilen gayrisafi üretim değeri, işletme arazi genişliği, arazi parça sayısı, mülk arazi genişliği ve ekilen arazi genişliği değişkenleri arasında istatistikî açıdan anlamlı bir ilişki bulunmuştur. Yapılan hesaplamalar ve araştırma alanında yapılan gözlemler, küçük üreticilerin sisteme girmekte zorlandıklarını, buna karşın büyük üreticilerin alacakları DGD miktarı daha fazla olacağından, yapılacak masrafları göze aldıkları veya arazilerini çeşitli yollardan belirlenen üst limitlere bölerek (200 ve 500 dekar) sistemden daha fazla yararlandıklarını doğrular niteliktedir. Uygulamanın bu şekli ve tarımın mevcut yapısı ile, IMF niyet mektuplarında ileri sürüldüğü gibi DGD, verilen desteğin fakir çiftçiye ulaşmasını sağlayacak bir araç olmaktan uzak olduğunu araştırma sonuçları da desteklemektedir. 

Ayrıca Türkiye'de, 2001 yılından bu yana tarımsal destekleme alımları ile girdi sübvansiyonlarını ikame eder durumdaki DGD politikasının, Türkiye'de mevcut uygulama biçimiyle tarımsal üretimi etkilemediği, arazi üzerinden ödenen DGD ödemelerinin, bölgeler, işletmeler ve ürünler arasında bir dengesizlik yarattığı belirtilmektedir.  DGD ödemesinin yapılmasında çiftçi gelirlerinin düşüklüğünü belirleyen bir kriter göz önüne alınmadığından, küçük çiftçiyi desteklemek gibi bir sosyal yaklaşım da yoktur. Bir desteğin sosyal nitelikli olabilmesi için dezavantajlı kesimleri gözetmesi ve mevcut gelir dengesizliğini gidermeye yönelik özelliklerinin olması gerekir. Çiftçiler arasındaki gelir dengesizliğini gidermek amacıyla fakir çiftçileri hedef alan DGD’nin, Türkiye’de uygulanan şekliyle Çiftçi Kayıt Sistemini (ÇKS) kurmak için bir araç olduğu söylenebilir. Bunun yanında DGD ödemesinin bir yan etki olarak da, büyük çiftçilere satın alma gücü kazandırdığı, büyük çiftçilerin piyasa güçlerine karşı direncini arttırdığını da söylemek mümkündür. Burada belirtilmesi gereken bir ürüne veya hedef kitleye yönelik olarak verilecek olan destek, her iki halde de yapısal bir iyileşmeye olanak sağlamayacaksa, kaynakların yanlış kullanılmasına ve israfına neden olabilecektir. Seçilecek ürüne bağlı olarak, sadece o ürün ve üreticilerini değil tamamlayıcı ve ikame ürün piyasalarını da etkileyecek, yanlış uygulamamalar dengelerin bozulmasına yol açabilecektir. Küçük çiftçiye verilecek bir destekte, küçük çiftçilerin tarımda kalmasını teşvik edici olacak, yapısal iyileştirmeler sağlanamayacak ve tarımda çalışanların sayısı azaltılamayacaktır. 

Tarım politikalarının amacı, küçük işletmelerin korunup, gözetilmesi, varlıklarının garanti altına alınması değil, onların optimal büyüklüğe eriştirilerek rasyonel çalışma ortamına girmelerinin sağlanmasıdır. Bu amacın gerçekleştirilmesi sürecinde mutlaka çiftçi-köylü ayırımına gidilmeli, kim çiftçi kim köylü belirlenmelidir. Bu ayrımdan sonra gerçekten pazara yönelik üretim yapan işletmeler tarımsal desteklemeler ile desteklenirken, diğerleri sosyal destek projeleri ile sosyal sorunlara yol açmayacak şekilde desteklenmelidir. Dünyada değişik amaçlı uygulanan DGD sistemleri mevcuttur. Türkiye’de belirlenen amaca göre farklı uygulamalar söz konusu olabilir. Türkiye’de DGD’nin ÇKS dışında amacı çok net olarak belirlenmediği için olumlu sonuç vermediği görülmektedir.

Araştırma bulguları doğrultusunda hem bölgesel hem de ulusal tarım politikası belirleyicilerine ışık tutabilecek öneriler aşağıda sunulmuştur; 

• DGD, gelire doğrudan destek olmalıdır. Yani tarımdan gelir elde edenler faydalanmalıdır. Çiftçi belgesi yerine satış makbuzu (müstahsil makbuzu) zorunlu kılınabilir. Etkin bir doğrudan gelir desteği uygulaması ortaya koyabilmek için, uygulama bölgesel ve kırsal kalkınma, çevre koruma gibi programlarla ilişkilendirilmeli ve desteklenmelidir.
• Sosyal yardım olarak uygulanacak ise amaç açık olmalı ve hedef kitle ile (fakir çiftçi odaklı) sınırlandırılmalıdır.
• Politik açıdan göğüslenebilir ise bölgesel/yöresel olabilir.
• İşletmelerin büyütülmesi amaçlanıyor ise büyük işletmelere (birleşenlere, toplulaştırma yapanlara, kardeşler arası satışlara) yönelik ödenebilir.
• Üretici örgütlerine üye olma şartı getirilmelidir.
• Ürün yönlendirebilme açısından önceden desteklenen ya da açığı bulunan ürünlere, girdi kullanımına bağlanabilir.
• Türkiye’de Doğrudan Gelir Desteği ulusal tarım destek politikası olarak ekonomiyi daha az bozucu etkiye sahip olması bakımından fırsatlar sunabilir. Ancak bunun gerçekleşebilmesi, politika amaçlarının başarılabilmesi için doğrudan ödemelerin amaçlarının iyi tanımlanmış, açık ve net olarak sınırlarının belirlenmiş olması kritik öneme sahiptir. Politika uygulayıcı sadece bir takım teknik konuları yerine getirerek belirlenen hedefe ulaşılamayacağını dikkate almalıdır. Uygun tasarlanmış bir amaç için uygulanan Doğrudan Gelir Desteğinin hem politika amaçlarının başarılmasında hem de kaynakların etkin dağılımının sağlanmasında etkili olacağı söylenebilir.

Sonuç

Türkiye ile Dünya Bankası arasında 2000 yılında yapılan anlamsa çerçevesinde ARIP hayata geçirilmiştir. Bu projeyle fiyat ve girdi desteklerinin kaldırılması, DGD’ye geçilmesi ve tarım kesiminde faaliyet gösteren devlet işletmelerinin özelleştirilerek hükümet müdahalesinin azaltılması amaçlanmıştır. Böylece Türkiye’de tarımsal destekleme politikalarında dönüşüm süreci başlamıştır. Bu dönemden itibaren destekleme politikaları, ağırlıklı olarak DGD ve prim ödemeleri biçimini almıştır. Ancak DGD, verimlilik temelinde gelişmesi gereken üretken ve rekabetçi tarım kesimini oluşturamamıştır. Bu ödemelerin üretimle ve verimlilikle ilgisi olmamış, aksine yoksul üreticiden daha çok, gelir düzeyi yüksek arazi sahibi üreticilere daha fazla kaynak aktarılmasına yol açmıştır. Uygulanma biçimiyle DGD, Türkiye’nin tarımsal üretim düzeyi ve üreticinin sosyo-kültürel yapısıyla uyumlu bir destekleme yöntemi olmadığı söylenebilir. Ayrıca DGD ödemelerinde sürekli aksamalarla karşılaşılmıştır. Örneğin, 2007 yılına ait hayvancılık, kuraklık ve destekleme primleri hâlâ ödenememiştir. Bütün bu aksaklıkların yanı sıra, uygulamanın yararı da olmuştur. Ülkedeki tarım arazilerinin büyük bölümü kayıt altına alınmış ve çiftçi kayıt sistemi oluşturulmuştur. 2004 yılında ise çiftçi kayıt sisteminde kayıtlı olan çiftçilere yetiştirdikleri ürün grubuna göre destek verilmeye başlandığından, ülkede ürün deseni de oluşturulmaya başlanmıştır. 

DTÖ kurallarına ve AB Ortak Piyasa Düzenine uyum sağlamak amacıyla Türkiye’de tarımsal destekleme politikaları, 2008 yılından itibaren yeni bir biçime dönüşmeye başlamıştır. Bu doğrultuda, DGD’nin verimliliğe ve bölgesel ürün desenine göre verileceği açıklanmıştır. Ancak ürün ekimleri başlamış, hükümet hazır olmadığı için hangi bölgede, hangi arazide, hangi ürünün destekleneceğine iliksin bir açıklama yapılmamıştır. Arazi üzerinden yapılan DGD ödemelerinin araştırma bölgesinde, işletmeler arasında bir dengesizlik yarattığını söylemek mümkündür. Ortalama işletme büyüklüğü daha fazla olan üreticiler ortalama işletme arazisi az olan üreticilere göre işletme başına daha fazla destek almaktadır. Ayrıca küçük işletmeler uygulamadan kaynaklanan nedenlerle DGD ödemelerinden yararlanamadıkları gibi, kayıt altına da alınamamaktadırlar. Bu haliyle üretimle ilişkilendirilmeden sadece arazi üzerinden ödenen DGD ödemesi beklenildiği gibi gelir dağılımını düzeltmekten çok, büyük arazi sahibine daha çok, küçük arazi sahibine daha az katkı sağlamakta ve mevcut dengeyi daha da bozmaktadır. 

Öte yandan 2008 yılı bütçesindeki ödenekle, 2007 yılı ödemeleri gerçekleştirilecek, dolayısıyla 2008 yılında ürün desteği için ödenek bulunmamaktadır. Ayrıca DGD ödemeleri olarak verilen mazot ve kimyasal gübre desteği konusunda da bir açıklama bulunmamaktadır. DGD’nin yanı sıra uygulamada prim ödemeleri de yer almıştır. Bu ödemeler, Türkiye’nin arz açığı bulunan kütlü pamuk, yağlık ayçiçeği, soya fasulyesi, dane mısır, kanola, aspir gibi yağlı tohumlara yönelik olmuştur. Ancak DTÖ kurallarına ve AB Ortak Tarım Politikalarına uyum sağlamak amacıyla, yağlı tohumlara uygulanan prim sisteminde de 2007 yılından itibaren değişikliğe gidileceği açıklanmıştır. Yeni uygulamada kilo basına verilen primin, alan bazlı desteklere dönüştürülmesi için çalışmalar başlatılmıştır. Bu doğrultuda biyodizel üretiminde kullanılan ve arz açığı bulunan kanola, mısır, aspir gibi ürünlere yönelik desteklerin biçimi değiştirilmektedir. Bu uygulamayla, prim ödemeleri artırılmamakta, DGD’de olduğu gibi, alan üzerinden desteğe dönüştürülmektedir.

Kaynakça

DPT. T.C. Ön Ulusal Kalkınma Planı (2004 – 2006). http://ekutup.dtpt.gov.tr/plan/oukp.pdf. (Erişim Tarihi 10 Nisan 2006)

DPT, Tarım Stratejisi (2006-2010), http://mevzuat.dpt.gov.tr/ypk/2004/92.pdf, (12.03.2008).

ERAKTAN, G. Tarım Politikası Temelleri ve Türkiye’de Tarımsal Destekleme Politikası. İstanbul, Uzel Yayınları, 2001.

GENÇLER, F., ARTUKOĞLU, M.M. Türk Tarımı Açısından Doğrudan Gelir Desteği Sisteminin Değerlendirilmesi: Akhisar İlçesi Örneği. İzmir, İzmir Ticaret Borsası Yayınları, 2003.

GÖKÇEK, Hazım, Tarım Sektöründe Sorunlar ve Çözümler, http://www.hazimgokcen.com/hzm/index.php?showtopic=21, (01.12.2007).

ÖZKAYNAK, Serpil, Türkiye’de Tarımın Bilinçli Yok Edilişi, Toplumsal Çözüm Yayınları, Ankara, 2008.

SAYIN, C. Türkiye'de Tarımsal Destekleme Politikaları. Reform Arayışları, IMF, GATT ve AB Yansımaları. TOBB Afşaroğlu Matbaası, Ankara, 2003.

T.C. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Tarım Stratejisi (2006–2010), http://www.tarim.gov.tr/arayuz/9/icerik.asp?efl=sanal_kutuphane/sanal_kutuphane.htm&curdir=/sanalkutuphane&fl=../sanal_kutuphane2/TarimStratejisi/tarimstratejisi_2006_2010belgesi.htm

TARIM VE KÖYİŞLERİ BAKANLIĞI, Tarımsal Destekler 2007, http://www.tugem.gov.tr/db/kdd/liflet2007.mht, (15.03.2008).

TÜSİAD, DTÖ ve AB’deki Gelişmeler Işığında 21. Yüzyılda Türkiye Tarımı. İstanbul, Türk Sanayicileri ve İş adamları Derneği, 2005.