Site İçi Arama

analiz-ve-raporlar

Ulusal Performans Yönetimi (Birleşik Krallık Deneyimi)

Birleşik Krallık akla dayalı yönetim modellerini iyi uygulayan bir yönetim yapısına sahiptir. Anglo Sakson Dünyasının kamu yönetimi ve özel sektör yönetimi ayrımını reddetmesinin sırrı akla dayalı yönetim anlayışıdır. Çünkü bu anlayış kamu-özel ayrımını sadece bir ölçek sorunu olarak ele alır. Bu nedenle yazımın başlığı Birleşik Krallık Ulusal Kamu Performans Yönetimi değil, sadece Ulusal Performans Yönetimi olarak adlandırılmıştır.

Ulusal Performans Yönetimi-Ulusal Kamu Performans Yönetimi

Birleşik Krallık akla dayalı yönetim modellerini iyi uygulayan bir yönetim yapısına sahiptir. Anglo Sakson Dünyasının kamu yönetimi ve özel sektör yönetimi ayrımını reddetmesinin sırrı akla dayalı yönetim anlayışıdır. Çünkü bu anlayış kamu-özel ayrımını sadece bir ölçek sorunu olarak ele alır. Bu nedenle yazımın başlığı Birleşik Krallık Ulusal Kamu Performans Yönetimi değil, sadece Ulusal Performans Yönetimi olarak adlandırılmıştır. Ancak yazıda anlaşılırlık için bu ayrıma yer verilmiştir.

Tarihi Süreçte Kamu Performans Yönetimi Yapısı ve Vurgusu

Kamu performans yönetimi (KPY) tarihi süreç içerisinde değişmektedir. Bir mantık modeli olarak KPY için bu değişim en başta süreçlerde oluşmaktadır. Son kırk yılda performans yönetimi kamuda da uygulanırken, KPY vurgusu girdilerden çıktı ve sonuçlara doğru evrilmiştir.

KPY’ne rengini veren ölçütlerdeki genişleme, yönetilmesi gereken performansın klasik yapısını da değiştirmiştir. Kurumsal performans, takım performansı ve bireysel performansa ulusal performans eklenmiştir. Buna bağlı olarak yapılan eleştiriler de zaman içinde değişmekte ve dönüşmektedir.

Kamu Hizmeti, Vatandaş Memnuniyeti Sağlayan Kamu Güvenidir

Kamu hizmeti kamu güvenidir[1] ve hükümetlere meşruiyet sağlar. Sürdürülebilir meşruiyet ise vatandaşların memnuniyetini sağlayacak sürekli reformların yapılmasını gerektirir. Bu reformlar bütçedeki mali, vatandaştaki güven, örgütlerdeki performans ve hizmetlerdeki kalite açıklarını kapatmaya ve böylece krizleri atlatarak artan vatandaş beklenti ve taleplerini karşılamaya yönelmiştir.

BK son üç yarım asırdan fazladır kamu yönetimini birbiriyle bağlantılı sürekli reformlarla geliştirirken, son dönemdeki Yeni Kamu Yönetimi (YKY)/Yeni Kamu Hizmeti (YKH) reformlarının uygulamadaki yeri önem kazanmaktadır. Yukarıdan Aşağı Kamu Performans Yönetimi (YAKPY) modelini de içine alan, özel sektör anlayış ve tekniklerinin uygulandığı bu reformlar “nasıl gelişmiştir”? “Başarılı olmuş mudur”?

Adli Tıp Kurumu (Forensic Science Service- FSS) Neden Kapatıldı?

Bu sorulara ilişkin bulgulara ve sonuçlara geçmeden 2011 yılında İngiliz Hükümeti tarafından kapatılan Adli Tıp Kurumunun (Forensic Science Service- FSS-) yüz yıllık hikâyesi yön gösterici olabilir. Avam Kamarası (House of Commons) Bilim ve Teknoloji Komitesinin, hükümetin bu kararı üzerine hazırlamış olduğu 366 sayfalık inceleme raporu, İngiliz kamu yönetimi reformlarının pragmatizmini, YKY/YKH ve işletme yönelimini ve bunlara yapılan başlıca eleştirilerin neler olduğunu çok iyi özetlemektedir (S&T Committee: Written Evidence Forensic Science Service:17 February 2011). 

Kapatma kararına ilişkin eleştiriler, özel sektörün bilgi paylaşımı, ortak çalışma, kamu hizmeti niteliği ve yeterli uzmandan yoksun bulunduğu gibi kamu alanı savunmasına yönelik ve suçla mücadeleye ilişkin sağlanan katkının ölçülemeyeceği yönündeki ölçümü ilgilendiren çekinceler ve çalışanlar ile aileleri ilgilendiren sosyal riskler üzerine yapılandırılmaktadır.

Kökleri neredeyse bir asır öncesine uzanan FSS, 1981 yılında bir tekel iken on yıl sonra başlayan özelleştirme programı çerçevesinde yürütme ajansı statüsü kazandı. Nisan 1995 yılında dünyanın ilk DNA bankası haline gelmesinin üzerinden dört yıl geçmeden ticari fon statüsüne dönüştürülen kurum, 2002 yılında bir PPP ve nihayet 2.000 civarı çalışanı 100 uzmanı ile 2005 yılında tamamı tekrar İçişleri Bakanlığına bağlı bir KİK durumuna geldi. Hükümet AB fonlarından yararlandı, 2009 yılında yeniden yapılanmaya ayrılan 50 milyon Paund yanında bir o kadar daha nakit ihtiyacı doğdu.  2010 son baharında zarar her ay iki milyonu bulurken, nakit sıkıntısı had safhaya ulaşmıştı. Kurum işini sürdüremiyor ve sorunları çözemiyordu. Önceki hükümetin DNA Genişleme Programını tamamlaması ve savcıların çalışmaları ile oluşan verimlilik artışı adli tıp pazarını büyük ölçüde daraltıyordu. Nitekim 2009 yılında pazarın büyüklüğü yıllık 170 milyona Paunda inerken, 2015 yılına kadar 110 milyon düşmesi bekleniyordu. Oysa FSS pazarın 2005 yılında %80’ini elinde tutarken, günümüzde ancak %60’ını elinde tutabiliyordu.

The Association of Chief Police Officers (ACPO) hazırladığı raporda kurumun kapatılmasını teklif etti ve 2011 yılında 92 yıllık kurum artık kapatılmıştı. Kapatılma nedenleri anlatılırken, rekabet eksikliği, en düşük maliyet ve en iyi sonuçlara ulaşamama, ödüllendirme ve katılımcı yönetim eksiklikleri, kurumun pazar payının ve pazarın küçülmesi yanında ve daha çok vergi mükellefi olan vatandaşın hakkının korunması, yeterli performans gösterilememesi, kalite standartlarının yakalanamaması ve araştırma ve yenilikçilik azlığı sayılmaktaydı. 8.000 Paund çalan bir hırsızın yakalanması için 50.000 Paund harcanması gerekebiliyordu. Hatta Budowle, Kayser ve Sajantila (2011:2) “FSS’nin Kapatılması: Yenilikçilik ve Gelişme Yokluğu” başlığını taşıyan makalede, bunu yenilikçiliğin durmasına indirgemektedir.  Böylece 4,5 milyon DNA örneği bulunan ve günde 40.000 veriden fazlasını işleyebilen bir kurum performans ölçümü ile başarısız bulunduğu, kalite standartlarını tutturamadığı, yönetişim pratiklerinde etkin olamadığı ve yenilikçilik yapamayarak (kamudan, PPP’ye, özelleştirmeden tekrar kamuya uzanan yolculuğu sırasında) istenen vatandaş memnuniyetini sağlayamadığı gerekçesiyle ceza olarak kapatılıyordu.

Üçüz Çocuklar: Yeni Kamu-İşletme-Performans Yönetimi

Yukarıdaki özet FSS hikayesi, YKY ve İşletme yönetimi yanında performans yönetimi reformlarının merkezi idare tarafından çok sıkı olarak ve ödül ve cezayı da içerecek bir biçimde uygulandığını göstermektedir.

Bu çalışmada ortaya konan hususlar somuttur: Birleşik Krallık (BK) uygulamasına ilişkin küçük bir örneğini sunduğumuz YKH/KPY reformlarının genel uygulanabilirliği, özellikleri ve hangi dereceye kadar başarılı olduğu…

 Bu bulgulara kaynak olan uygulamalar genelde kamu yönetimi, özelde de KPY’ni etkilemiş ve aşağıdaki sonuçları doğurmuştur:

Geleneksel Kamu Yönetimi Modeli: Northcote-Trevelyen Raporu

Bilinenin aksine, geleneksel kamu yönetimi modeli ve bürokrasisi Amerikalı Wilson ve Alman Weber’le başlamamış; bunlardan çok daha önce siyasi patronaj sistemine karşı tarafsız kamu hizmeti vermeyi amaçlayan ve liyakat sistemini savunan BK’taki 1854 Northcote-Trevelyen Raporu ile ortaya konulmuştur.

Yeni Kamu Yönetimi Modeli: Fulton Raporu

Benzer bir biçimde, 1968 tarihli Fulton Raporu YKY öncülünün, ABD kadar ve belki daha çok, BK olduğunu göstermektedir. Zira bu rapor, refah devleti siyasalarıyla büyüyen ve hantallaşan klasik kamu yönetiminin vatandaş talepleri karşısında yetersizliğini göstermiştir. Bu başarısızlığa da teori, ideoloji ve pratiğin bir karışımı olarak rekabet, müşteri yönelimli ve piyasa temelli çözümler önermektedir.

Tüketici Tercihi ve Piyasa Temelli Kamu Yönetimi

BK’taki bu gelişmeler ve akabindeki “Amerikan Kamu Yönetiminin Entelektüel Krizi” yayını ile simgeleşen akımların tetiklemesiyle, bürokratik komutlardan çok tüketici tercihinin ve piyasa sisteminin belirleyici rolü tüm Anglo-Sakson dünyasında önem kazanmıştır.

Yeni Entelektüel Kriz

Bugün BK ciddi bir entelektüel krizle iç içedir ve öncü rolü aşınmıştır. Bu nedenle özellikle YKY ve KPY açısından uygulama teoriden önce gelmekte ve uygulamadan teoriye ulaşma çabası dikkat çekmektedir.

Somut verilere dayalı ve tüm kamu yönetimini bir laboratuvar olarak gören ve bu deney alanında hazırlanmamış sonuçlar dışındaki gelişmelere itibar etmeyen kamu yönetimi, entelektüel sığlık getirmektedir.  Elbette bu çıkmaz, ülkenin öncü rolündeki aşınmanın temel kaynağına açık ve güçlü bir işarette bulunmaktadır.

Efendi-Uşak Ayrımı

BK’da karar vericilerle hizmet sunucuların ayrıldığı sonraki adımlar reformları ve ABD’nde de hükümeti yeniden keşfettiren siyasa yapma ve kamu hizmeti sunma ayrımına yol açan reformlar, politik karar vericileri öne çıkarmıştır.

1990’lı yıllarda BK’ta hayata geçen bu reformlar politikacıları efendi, bürokratları da onların kararlarını uygulayan birer uşak durumuna düşürmekle eleştirilmiştir. Bu yaklaşım iki binli yılların başında birçok ülkeye transfer olmuştur. Kuşkusuz ülkemiz de bu yaklaşımdan derin bir biçimde etkilenmiş, bürokrasi siyaset karşısında zayıflamıştır.

Denge ve Fren Sistemi: Yeni Kamu Yönetimi ve Yönetişim

Siyasetçi ve bürokrasi ilişkisini efendi ve uşak ilişkisi olmaktan çıkaracak şey halkın denkleme etkili bir biçimde girmesidir.

Şeffaflık ve hesap verilebilirlik ile ön alan yönetişim alandaki diğer aktörlerin önemini artırmıştır. Böylece son 15 yılda kamu yönetiminde güçlü bir biçimde sorumluluk ve otorite ayrımını vurgulayan YKY ve örgütsel eşgüdüm, iş birliği ve yakın iletişimi öngören yönetişim baskın iki bakış açısı olarak gelişmiştir.

Metal Yorgunluğu

Bu iki yönelimden YKY İngiliz kamu yönetiminde titizlikle uygulanmakta iken, ikinci yönelim doğrudan demokrasi pratiği yönetişim ise ciddi sorunlara sahiptir. Metal yorgunluğu yönetişimi felç etmektedir.

Merkezi yönetimde kurumsal yönetişim yaklaşımının önemli bir unsuru olarak bakanlıklarda ve bakanlık dışı birimlerde yönetim kurulları oluşturulması reformlarla sağlanmıştır. Ancak, yerel yönetimler düzeyinde daha iyi yeşereceği varsayılan yönetişim pratikleri, merkezi yönetimin baskınlığı, aşırı güveni ve yerel demokrasinin zayıflığı nedeniyle yeterince uygulanamamakta, yönetişimin diğer yönü olan karar alımına doğrudan katılım ise ya hiç olmamakta ya da kararlar alındıktan sonra “göstermelik” bir katılım sağlandığından sonuç “danışma çöküntüsü” diye adlandırılmaktadır.

“Vatandaş Tercihi” ve “Açık Hükümet Politikaları” Zorunluluğu

Baskıcı merkezi yönetim ve kabullenilmiş İngiliz Kast Sistemi ile felce uğrayan yönetişim, lütuf kabilinden bile olsa hayata döndürme çabalarına sahne olmaktadır. Zira farklı toplumsal gruplardan gelen tüm bireylerin gereksinimlerini çözme iddiasındaki hükümetler, iyi yönetişimin, katılım, paydaşlarla çalışma, şeffaflık, eşitlik anlayışı, etik ve dürüst davranış, hesap verilebilirlik ve sürdürülebilirlik gibi bileşenlerinin kamuoyunda genel kabul görmesini ihmal edememektedir. Bu nedenle 2008 yılı sonrasında vatandaşlara yetki devretmeyi seçmişlerdir. Bu çerçevede kamu hizmetinin karar aşamasında bulunan ciddi yönetişim pratiği[2] eksiklikleri, daha çok hizmetin sunum aşamasında kamu sektörü üzerinde işleyen ve piyasa yönelimli ve kullanıcılara “vatandaş tercihi” hakkı veren yeni yönetim paradigması ile giderilmek istenmektedir. Bunu ise 2010 yılı açık hükümet politikaları izlemiştir ve en azından yönetişim hizmetlerin denetimi aşamasında sağlanmak istenmiştir. Sunulan tüm kamu hizmetleri için standartlar oluşturma ve hizmetin ilan edilen standartların altında sunulması durumunda ilgili kurumu vatandaşa karşı sorumlu tutma amacıyla, hizmet alanındaki bilgi ve standartlar, şikâyet mercileri ve şikâyet işlemleri yayımlanarak kamuoyuna duyurulmak zorundadır. Uygulamanın anlam kazanması tanıtıcı broşür, kitapçık, kitap ve siteler ile şikâyet mekanizmaları ve bilgi edinme yoluyladır.

Yeni Kamu Yönetimi Uygulaması ve Müşteri Memnuniyeti

Tüm dünyada olduğu gibi BK’ta de geniş bir terim olarak algılanan YKY, idareyle ilgili reform ve fikirleri sınıflandırmada kullanılmaktadır. Bu çerçevede müşteri ve kullanıcı memnuniyetine yönelik etkili sonuçlara odaklanma, insan kaynaklarında ve mali yapıda esneklik, performans yönetimine vurgu, adem-i merkeziyet, piyasa ve piyasa temelli kamu girişimciliği ve özelleştirme, girişimci profesyonel yönetici, ödüllendirme ve kaynak tahsisi ile ilişkili sonuç kontrolü, rekabetin yayılması, dış temin, kaynak kullanımında disiplin ve tutumluluk ve özel sektör yönetim pratiklerinin kamuda uygulanması öne çıkmaktadır.

Kamuda Piyasa ve İşletme Yönetimi Kullanımı

Burada reformlarla güçlü bir uygulama alanı bulan YKY iki kola sahiptir: Özelleştirme ve dışsal tedarik, yarı-piyasa ve müşteri tercihi gibi özendiricilerin kullanıldığı piyasa ve performans yönetimi, kalite yönetimi ve yenilikçilik gibi özel sektör teknik ve fikirlerinin kullanıldığı işletme yönetimi.

Kamu Yönetimi ve Özel Sektör Yönetimi Ayrımı Kalkıyor

Son yarım asırda kamu yönetiminde, işletme yönetimi ve piyasa yönelimi birlikte işlemekte ve sonuç olarak özel sektör ve kamu yönetimi benzeşmektedir. Nitekim YKY süreci ile kamu sektörü odağı, kamu yönetimi siyasaları ve mevzuatı izleme anlayışından, kaynakların verimli yönetimine ve sonuç odaklılığa yönelmiştir. Yeni anlayışla hükümet ve STK’lar endüstri devriminin bürokratik düşüncesinden uzaklaşırken varsayılan hizmet sunum, düzenleme ve büyüme açılarından iş dünyasına benzemeye başlamaktadır. İngiliz işletme yönetimi amaçlara ve sonuçlara göre yönetim, ödenen paraya değme, performans ve kalite yönetimi, yenilikçilik ve müşteriye yakın olma gibi aygıtlara sahiptir ve bunların tamamını merkezi yönetimin stratejik liderliğinde uygulanmaktadır. Yönetim sanat ve pratiği atanmış ve seçilmiş liderler tarafından oluşturulurken, seçilmişlerin gerçekleştirdiği radikal değişimler ve hükümetin stratejik liderliği önem kazanmaktadır.

Merkeziyetçi Yeni Kamu Yönetimi

Yönetişim yönelimli olması gereken Yeni Kamu Yönetiminin merkeziyetçi ön ek alması alaycı görülebilir. Ancak, uygulama bu adlandırmaya maalesef imkân tanımaktadır.  Zira, BK kamu yönetiminde YKY tüm unsurlarıyla yukarıdan aşağı uygulanmaktadır.

Ülke de demokrasi de dahil, asla aşağıdan yukarı bir yapılanmadan bahsedilemez. Nitekim kalite ve performans yönetimi modellerinde olduğu gibi YKY’nin özelleştirme ve piyasa-yarı piyasa gibi politikaları, yukarıdan aşağı bir biçimde baskılayarak –ancak başarılı bir biçimde- kamuda uygulanmaktadır.

Buradaki uzun süreli tek parti iktidarları ve değişen iktidarların benzer YKY bakışı, güçlü ve yukarıdan aşağı merkezi yönlendirme ve izleme, sonuç odaklı ve pragmatist yaklaşım reformların sürekli, kesintisiz ve başarılı olmasını sağlamıştır.

Yerel Yönetimler Üzerindeki Tehdit: Merkeziyetçi Uygulama

Kuşkusuz Yeni kamu Yönetimi anlayışının başarılı uygulamasında merkezi yönetim birincil öneme sahiptir. Ancak BK sıkı merkezi yönetim siyasaları, yerel demokrasi ve yerel yönetimler üzerinde de açık ve ciddi bir tehdit durumundadır. “İngiliz demokratik yönetiminin lüzumlu bir parçası” olarak algılanan düşük yoğunluklu yerel yönetimler, anayasal güvencesi olmadığından ve üniter ve aşırı merkeziyetçi yapı nedeniyle Parlamentoda çoğunluğun sahibi olan merkezi hükümetin (yasal düzenleme ve harcama denetimi, politika ve standartlar oluşturma, kaynak tahsisi gibi uygulamaları sonucu) yaygın ve yoğun tehdidi altındadır. Kuzey İrlanda Parlamentosunun kapatılması, bir kısım belediye görevlerinin merkezi idareye, bölgesel özerk kuruluşlara, quangolara ve gönüllü kuruluşlara devredilmesi, kaynakların sadece çeyreğinin belediyelerce kullanılması, öz kaynakların azlığı (%50), harcamaların merkezce belirlenmesi (%78), 40 yılda yerel yönetim sayısının çeyreğe inmesi, yerel kararlar üzerindeki vesayetler aynı zamanda yerel demokrasiyi de yaralamaktadır.

Birleşik Krallık Yeni Kamu Yönetimi Uygulamasına Eleştiriler

BK’ta YKY en başta “her şeyin kitaba uygun yapılmasına rağmen” başarısının hala net olmadığı ve temel amacı olan azalan maliyet ve artan verimlilik hususunun muğlak ama yeni denetim bürokrasisinin net olduğu, sistemin, “kamu hizmeti taahhüdü” anlayışını silerek kamu hizmetine de zarar verdiği için eleştirilmektedir. Ayrıca tutarlı bir içerikten yoksun olduğu, girişimci yöneticiyi cesaretlendirerek yasa dışılığı teşvik ettiği ve oluşturduğu yeni elitinde bir öncekiler gibi çıkarcı olduğu seslendirilmektedir.  Yapılan eleştiriler yazında önce “müşteri” yerine “vatandaş” memnuniyeti kavramının, sonra da YKY yerine YKH  (Yeni Kamu Hizmeti) kavramının tercih edilmesine neden olmuştur.

Uygulamanın Ortaya Çıkardığı Teorik Model: BKKYR

BK teoriden çok uygulamanın yön verdiği Birleşik Krallık Kamu Yönetimi Reform (BKKYR) Modeline sahiptir. Tipik olarak bu reformların kamu hizmetlerinde karar verici olarak merkezileşmeye ve özellikle kamu hizmetlerinin sunumunda hiyerarşik bürokrasiden daha çok piyasaya, yarı piyasaya ve ağa (e-devlete) kaydığı söylenebilir.  Bu model klasik yapı üzerine inşa edilen ve paradigma değişimine yol açan irili ufaklı onlarca reformdan oluşmuştur.

Modelin merkezi sunulan kamu hizmetinin her elementinin “dünyada en iyi” olmasını hedefleyen ve “dünya standardında kamu hizmeti” vaat eden “herkes için daha iyi kamu hizmeti” vizyonudur. Modelin kamu hizmetlerinin kalite ve etkinliğinin artırılması için piyasa teşvikleri, hizmetlerin şekillendirilmesinde yararlanıcıların etkisi ve hizmet sunumunu sağlayacak yeterlilik ve kapasite yanında en temel öğe konumundaki Yukarıdan Aşağı Kamu Performans Yönetimi (YAKPY) olan dört unsuru bulunmaktadır.

Yukarıdan Aşağı Kamu Performans Yönetimi Modeli Tercihi

BK kamu örgütlerinde vatandaş, (zorunlu da temsili de olsa) yetki veren ve memnun edilmesi gereken müşteriler olarak görülmektedir. Bu nedenle, kamu kesiminde performans ölçümü ve değerlendirmesi, kamuyu topluma, çalışanları üstlerine ve seçilmişlere, dış tedarikçileri bu hizmetleri satın alan kamu kurumlarına ve kamu kaynaklı hizmet sunanları da vergi verenlere ve ücret ödeyenlere karşı sorumlu tutmayı sağladığından tercih edilmektedir.

Yukarıdan Aşağı Kamu Performans Yönetimi Modeli Süreci

YAKPY modeli, “Fulton Raporu” ile başlayan ve “Mükemmellik ve Adillik Raporu” ile devam eden ve Açık Hükümet Pratikleri ile ivme kazanan kamu yönetim reformları ile yaklaşık yarım asırda yavaş yavaş oluşmuştur.

Diğer reformlar gibi tek parti iktidarı, güçlü başbakan ve merkezi idare ile değişen iktidarlarla değişmeyen kamu yönetimi bakış açısı, YAKPY Piramidi kurgusuna imkân vermektedir.

Yukarıdan Aşağı Kamu Performans Yönetimi Modelinin Bileşenleri

YAKPY her düzeyde açıklığın sağlanması, hesap verme, kontrol ve kaynak dağıtımı ve değişen ihtiyaçlara cevap verebilmeyi amaçlayan radikal yapısal değişimlerin tamamı ile ilişkilidir. Ancak modelin temeli yukarıdan aşağı uygulanan ve Kamu Hizmet Sözleşmeleri (KHS) ile hayata geçirilmeye çalışılan “iddialı sonuç hedefleri”, nitel ve nicel olarak belirlenen asgari hizmet standartlarını içeren “standart belirleme ve düzenleme”, hizmet sağlayıcıların asgari standartlarını karşılama düzeyini ortaya koyan “performans değerlendirmesi” ve performans sonuçlarına göre yaptırımları ve ödülleri de içeren “doğrudan müdahaledir”

KHS, Harcama Gözden Geçirme Raporları (HGGR) ve Kaynak Temelli Mali Yönetim Sistemi (KTMYS) kamu örgütlerini birlikte baskılamakta ve kontrol etmektedir. Ulusal zorlayıcı çıktı hedefleri, performans değerlendirmesi, standart tespiti ve düzenleme ile doğrudan müdahale gibi unsurlar da kullanıldığında, daha iyi kamu hizmeti arzı büyük ölçüde sağlanmaktadır.

Stratejik liderlik rolünü üstlenen hükümet, bu görevini YAKPY ile yukarıdan baskılama, öncelikli alanlara yönelme (sağlık-eğitim-ulaştırma-içişleri), sınırlı sayıda ve azalan ulusal hedefler belirleme (1998/600-2007/30) ve sonuçlara ilişkin dışsal göstergeleri kullanma (mezun sayısı-yararlanıcı memnuniyeti-mezunların başarı oranı ve işsizliğin azalması) ile yerine getirmektedir. 

BK’ta KPY bileşenleri, stratejik açıklık, uzlaşı ve paylaşım, benimseme, gelecek odaklılık, öğrenme kültürü, hesap verilebilirlik, bütüncüllük, merkezi liderlik, güçlü ödül ve ceza olarak sayılabilir.

Yukarıdan Aşağı Kamu Performans Yönetimi Modelinin Ölçütleri

Modelin ölçütleri sayılabilir olmaya, kamu yararını sürekli kılmaya ve hizmetin kullanımında artan öneme göre sıralanabilir:

Sayılabilen ekonomiklik, verimlilik ve etkililik;

Kamu yararını sürdürülebilir kılan hukukilik, saydamlık ve hesap verebilirlik;

Hizmetin sunum ve/veya yararlanma aşamasında önemi artan eşitlik, hakkaniyet ve kalite ölçütleri bulunmaktadır.

Kamu Performans Yönetimi Vurgusu

Kamu Performans Yönetimini de içeren YKY uygulamaları ile artık bir çok ülkede olduğu gibi BK’ta da devlet hizmet dağıtımında tekel durumunda değildir. Artan bir biçimde özel sektör ve gönüllü sektör önemli bir rol oynamaktadır. BK kamu hizmet sunumunda özel sektör ve piyasanın ağırlığı, vatandaş/birey beklentilerinin farklılaşması ve kamunun daha parçalı hale gelmesi zor ve pahalı olan süreçlerin kontrolü yerine, sonuçların ölçülmesi, eşgüdüm ve harcanan her kuruş için artı değer oluşturmayı gerektirmiştir.  Bu nedenle KPY vurgusu girdilerden çıktılara, sonuçlara ve nihai sonuçlara doğru evirilirken, kamu hizmeti yapanlardan da sonuç yönelimli olmaları ve farklı alt yapılardan gelen vatandaşların ihtiyaçlarını da karşılamaları beklenmektedir. 

Kamu Performans Yönetimi Uygulama Sonuçları

Model uygulaması dikkate değer başarılar ve ihmal edilmemesi gereken eleştirileri içinde birlikte barındırmaktadır.

Öncelikle BK, başarıyla uyguladığı özel sektör kökenli YAKPY modeli ile önemli sonuçlar elde etmektedir. Bu model uygulaması ile dünyanın birçok ülkesinin hayranlıkla baktığı daha iyi kamu hizmeti veren yetkin okullar, hastaneler, üniversiteler ve iç güvenlik (polis) birimleri oluşturulmuştur. Örneğin ortaokullarda en az %70’i 5 puan General Certificate of Secondary Educations (GCSEs) alan okul sayısının 83’ten bugün 891’e çıktığı, uzun hastane kuyruklarını yok olduğu, suç oranlarının da üçte bir oranında düştüğü ve üniversitelerin dışarıdan çok sayıda öğrenci çektiği görülmektedir.

Öte yandan bu başarının yaygınlaşamaması, bazı yerlerde kamu hizmetlerinin yeterince iyi verilememesi, kamu programları sıklıkla geç ve planlanan maliyetin çok üstünde tamamlandığı, hatta niyet edildiği gibi çalışmadığı görülmektedir. 

Örneğin planlanan maliyetinin ve bitirme süresinin üç katı süre ve maliyette tamamlanan Paddington Sağlık Kampusu, yüksek maliyetli savunma projesi Legion, hastanelerde yaygın enfeksiyon salgınları, bir çok sosyal güvenlik kurumundaki sahtecilik konuları hala kamu hizmetlerinin belli yerlerde iyi verilmediğinin istisna kapsamında değerlendirilemeyecek numuneleridir.

Öte yandan keskinliğini yitiren KPY eleştirileri müttefiki olan işletmecilik ve YKY, kamu alanı savunması ve performansın nasıl ölçüleceği konularına odaklanmıştır. Ancak BK kamu yönetiminin KPY’ ne ilişkin en önemli eksikliği yönetişim, yerelleşme ve yetki devrinin YKY anlayışının aksine uzun süre ve istenen amacın sağlanamadığı anlaşılıncaya kadar pek kullanılmamasıdır. Kuşkusuz mükemmellik iddiasının sadece iddia olarak kalmaması yönetişim pratiklerinin büyük bir zenginlikle uygulanması, yerel demokrasinin yeşertilmesi ile ilişkilidir. Bu durum ise YAKPY modelinin genel yapısıyla ilk bakışta çatışma izlenimi vermektedir. Aslında iyi bir uyarlama sistemin sürdürülebilirliği açısından kaçınılmazdır.

Kamu Performans Yönetimi modelinde Ödül ve Cezanın Yeri

Ödüllendirilmeyen yüksek performans vasata ve hatta vasatın altına düşer. Bu nedenle İngiliz kamu yönetiminde ödül ve ceza birlikte ve sıkı bir güdüleyici olarak uygulanmaktadır.

Uygulamada yapılan değerlendirme ile kurumsal performans başarılı bulunduğunda, kurum kapatılmaktan kurtulmakta ve bütçesine ek bütçe katma şansı yakalayabilmekte, başarısız bulunması durumunda ise, yapı ve insan kaynakları üzerinde gelişim ya da değişim uygulanmakta ve hatta kurum tamamen kapatılabilmektedir.  Kurumun kapatılabilmesi ise çalışanların işlerini kaybetmesi anlamına geleceğinden, bu durum bireysel performans üzerinde de baskı oluşmakta, böylece her iki seviyede de performansın artması için zorlamada bulunmaktadır. 

Dönüşümün Merkezindeki Sihir: Müşteri/Vatandaş Memnuniyeti

Bilgi toplumu ve talepler, zamanla “müşteri memnuniyeti” amaçlı bir yapılanmayı zorunlu kılarken, YKY anlayışının aygıtları olan KPY ve KY gibi mantık modelleri de bazı farklılıklara rağmen artan ölçüde birbirlerine benzemektedir. Bu nedenle BK’ta ISO, Citizen’s Charter, TKY, BSC ve PSEM, EFQM ve CAF gibi birçok modelin hem performans hem de kalite modeli olarak adlandırılmasına da imkân vermektedir. Modellerin aşırı derecede ekonomiklik, verimlilik ve etkililik vurgusu, sömürgeciliğin tasfiyesi ile yok olan artı değeri ikame etme çabası olarak görülebilir. Bu aynı zamanda içsel neden dediğimiz, çare bulma arayışındaki krizlerin nereden kaynaklandığına da ışık tutabilir. 

YAKPY ne kadar başarılı bir biçimde uygulanırsa uygulansın yönetişim ile desteklenmediği zaman başarısı sınırlı kalmaktadır. Zaten 2008 krizinin tetiklemesi göstermiştir ki, BK uygulamasındaki KPY’nin başarısının yüksek tempoda ve sürdürülebilir olması için iletişimsel rasyonalitenin yükselmesi ve katılımın her aşamada ve etkili olması gerekmektedir. Bu çerçevede ülkede pragmatist nedenlerle bile olsa yöneten-yönetilen ayrımının öneminin azalacağı yönetişimin giderek dominant hale gelmesi beklenebilir. Nitekim İngiliz hükümet geleneği, eskilere dayanan liberal demokrasi ve teknolojinin getirdiği yenilikler ittifakı ile vatandaşların gözetim ve denetimini etkin hale getirmesi beklenen açık hükümet anlayışı (Open Government, 2010) çerçevesinde, açık bilgi ve şeffaflık aygıtları vasıtasıyla yönetişimin denetim kısmını halka mal etmektedir. Kuşkusuz bu teorik altyapı güzel görünebilir ancak krizin getirdiği gelişmelerle oluşan tasarruf zorunluluğu, yerel Sayıştayların kapatılmasına kadar giderken, hükümet denetimin mali yükünü kaldırarak bütçedeki mali açığı gidermekle kalmamakta, bu görevi devrettiği halkla da güven açığını gidermek istemektedir. Ancak yönetişimin karar aşamasında işlemesi ve yerel demokrasinin güçlenmesi için hala vakit gerektiği açıktır. Bir başka ifadeyle Parlamenter monarşi ve Kraliçe tanımlaması ile kolaylıkla yara almayan İngiliz demokrasisi, elit bir gücün yönetimi elinde tutması ve bununda yürütme ve bürokraside yoğunlaşması sonucu, KPY’nin iki müttefiki yönetişim ve yerel yönetimler üzerindeki demokrasi elbisesi üzerinden ciddi zarar görebilmektedir. Bu nedenle KPY’nin olgunlaşabileceği iklimin önemli iki bileşeni olan yönetişim ve yerel demokrasiler yaralanmakta ve sistemin demokratik ayağı aksamaktadır. Ancak İngiliz pragmatizmi demokrasi ideali uğruna olmasa da halka yetki devrederek denetimin mali yükünden kurtulmaya ve yönetişimi bir yönüyle çalıştırmaya çabalamaktadır.  Oysaki girdilerde tasarrufa ve sonuçlarda da benimsemeye yol açan bu yetki devrinin yanılsama olmaktan çıkabilmesi için yönetişimin karar alma aşamasından itibaren işlemesi gerekmektedir. 

BK kamu yönetiminde YAKPY modeli, YKY’nin tüm unsurlarıyla uygulandığı BK Kamu Hizmeti Reform Modelinin (KHRM) elverişli ikliminde yeşermektedir. BK örneği bağlamında küresel yaklaşıma paralel olarak piyasa ve işletme yönetimi uygulamaları ile özel sektör ve kamu sektörü arasındaki farklılıklar azalırken, ulus düzeyindeki KPY uygulaması iki sektör arasındaki farklılığın asıl -teoride ciddi yer bulan ölçek açısından değil- güçlü bir merkezi yapılanma olup olmadığı açısından önem kazandığını göstermektedir. Ülkenin tarihi, kültürel ve siyasi yapılanmasının etkilerini açıkça gösteren bu uygulama, ABD tarzı aşağıdan yukarı siyasal ve toplumsal yapılanmaların demokratik kimliğinin şaşırtıcı bir biçimde ulusal KPY uygulamaları için engelleyici olduğuna dair güçlü kanıtlar sunmaktadır. Bir başka ifadeyle sorun ölçekte değil yapılanmada düğümlenmekte ve YAKPY açısından güçlü merkezi idareler federal yapılara göre daha kullanışlı bulunmaktadır. BK YAKPY Modelinin ulus ölçeğinde uygulanması Weberyen örgüt yapılanmasını yeniden önemli hale getirmekte, örgüt nispeten basık hale gelse de piramidin başındaki güç yoğunlaşması önemini korumaktadır. 

İngiliz kamu yönetiminde yerelleşme yerine mülki idare olmaksızın merkezi otoritenin taşra teşkilatının tercih edilmesi, sadece bu yapının parçalı ve çok fazla sayıda olmasına neden olmamakta, her kuruma gerektiği kadar nüfuz edebilecek ulusal seviyede bir KPY modelinin (YAKPY) kurulmasını da gerektirmektedir.

Piyasa ve işletme yönetimi pratikleri gereği ekonomiklik, verimlilik ve etkililik temel ilkeler olsa da kamu yönetiminin eşitlik ve hakkaniyet gereksinimi üzerinden yapılanma zorunluluğu bu ilkelerin artmasına neden olmaktadır.  

İşletme yönetimi kamu yönetimi halini alırken, kamu yönetimi de kendi rengini işletme yönetimine vermektedir. Giderek kamu hizmetinin tekel durumundaki devlet yerine, kamu-özel ve üçüncü sektör tarafından verilmeye başlanması ve özelleştirme, piyasa, dış alım ve rekabet unsurlarının sık kullanımı KPY’nde girdilere ve süreçlere ilişkin vurgunun sonuçlara yönelmesine neden olmaktadır. İşletme yönetiminin kamu taahhüdünü uygulamada bir ölçüde yaralaması ve yapılan eleştiriler, kamu yönetiminde bir takım terminolojik değişikliklere gidilmesine yol açmıştır.  Örneğin, YKY, YKH’ne, müşteri memnuniyeti de vatandaş memnuniyetine dönüşmektedir. Öte yandan özel sektör yönetimleri de kuru bir kar hesabının ötesine geçerek çevre, sağlık, kamu güveni gibi hassasiyetlerini sürdürülebilirlik açısından işletme yönetiminde sıklıkla göstermeye ve yönetimlerinin bir parçası olarak görmeye başlamışlardır.  

KPY kurumsal ve bireysel düzeyde uygulanırken, havuç ve sopa birlikte kullanılmaktadır. Bu seviyesine göre bireysel performansa göre ücretlendirme ve işini kaybetme olabileceği gibi, kurumsal bütçeye ek ödenek konulması ve kurumun kapatılması da olabilmektedir.  Bu uygulama refleksi de özel sektörün kar ve zarar durumunda gösterdiği reflekslerden farklı değildir. 

Kısaca dünyadaki önemli siyasal ve idari yönetim deneyimlerinden birine sahip olan BK tamamıyla kendisine mahsus ve toplumsal yapısı ile paralel bir sistem geliştirerek kendi tarihi, siyasi ve kültürel yapısına uygun bir KPY modeli geliştirmiştir. Bu model uygulamadan teoriye geçerken tüm ülke sathı bir laboratuvar olarak kullanıldığından, uygulamaya dayalı önemli tecrübi bilgiler sunmaktadır. BK’ta YKY işletmeciliği ve yönetişim temelli gelişen KPY’nin kamu yönetiminde uygulanması aynı zamanda KPY teorisinin gelişmesine de etki etmiştir.  Örneğin ulusal kamu performans yönetimi, bireysel, takım ve kurumsal performans yönetimleri adlandırmasının yanında yer alarak Lynn (2001:37/Pollitt ve Bouckaert, 2004:17) tarafından kamu yönetim reformunun dört seviyesi olarak vurgulanan “birincil çalışma seviyesi”, “yönetici seviyesi”, “kurumsal çerçeve seviyesi” ve “küresel/ulusal/kültürel çevre seviyesi” bu KPY alanına taşınacaktır.

KPY’nin BK’ta ulusal seviyede uygulanması bir ilk olmasının ötesinde anlamlar da içermektedir. Öncelikle burada uygulanan kamu yönetimi reformları ve KPY teorik altyapı yanında geniş bir uygulamayla şekillenmiştir. Mevzuata uygunluktan çok sonuç odaklı güçlü bir yürütmeyi esas alan anlayış, yazılı Anayasa yerine geleneği tercih eden pragmatist ve esnek yapısına uygun olarak, uygulamayı ve sonuçlarını teoriden önde tutmaktadır. Bu ise kamu yönetiminin tecrübi bilgileriyle, devrimden ziyade adım adım ilerlemeyi tercih eden tarihi ve kültürel yapısına uygun olarak, deneysel bilgilere dayalı tedrici ilerleme imkânı doğurmuştur. Bu birikimli geleneksellik adım adım oluşan uygulamalardan kaynaklı teorik bir yaklaşım olma iddiasını desteklemektedir.  Böylece küresel kabul gören teorik yaklaşımların uygulanması ile oluşan farklılıklar ve bu farklılıkların da KPY’nin gelişimine etkileri özel yönetim tekniklerinin kamu yönetiminde uygulanabilirliğini ortaya çıkarırken, genelde kamu yönetiminin ve özelde de BK’ın kendine özgü renginin yavaş yavaş kendini hissettirmesine yol açmaktadır. Ülkenin adaya bağlı coğrafi ve dünya çapında gücü elinde tutmaya alışık elit yönetim yapısı getirdiği entelektüel sınırlılıklarla birleşince, hayallerindeki ama tarihte kalan kudreti yanılsama ile hala var zannetmesine neden olmaktadır.  Bu da oluşturduğu modelin dünyada en iyi olma ve mükemmellik iddiasında görülebilir ve modelin en zayıf yönüdür.

KPY tarihi süreçte yapısal olarak kendi içinde değişim ve gelişim içindeyken diğer yandan da aynı zaman diliminde BK uygulaması ülkenin özgül yanları nedeniyle farklılaşmaktadır. KPY teorik olarak işletme yönetimine doğru kayarken, BK YAKPYM, YKY müttefikleri olan yönetişim ve yerelleşme gibi demokratik anlayışları ancak yararını uygulamada gördüğü oranda ve sınırlı olarak kullanmaktadır. Uygulama sonuçları doğrultusunda BK’ın, KPY teorisine en önemli etkileri ise 40-50 yıllık sürecin başında sonuç odaklılık, rekabet ve piyasa, ortasında standart belirleme ve vatandaş/müşteri memnuniyeti ve sonunda ise işletme yönetiminin ulus düzeyinde uygulanması olarak belirlenebilir.   

İşletme yönetimi kamu yönetiminde uygulanabilir ama bu işletme yönetiminin yapısında bazı farklılıklar da doğurmaktadır. Kamu hizmetinin tekel durumundaki devlet yerine, kamu-özel ve üçüncü sektör tarafından verilmeye başlanması ve özelleştirme, piyasa, dış alım ve rekabet unsurlarının gelişmesi, girdilere ve süreçlere ilişkin vurgunun sonuçlara yönelmesi nedeniyle performans yönetiminin özel sektörde olduğu gibi kamu sektöründe uygulanmasını mümkün kılar. Ancak bu çerçevede piyasa ve işletme yönetiminin ekonomiklik, verimlilik ve etkililik gibi ilkeleri yanında kamu yönetiminin üzerine yapılandığı eşitlik ve hakkaniyet gibi yeni ilkelere ihtiyaç duyulacaktır. İşletme yönetiminin saf bir biçimi olarak uygulanan bu tekniğin kamu taahhüdünü bir ölçüde yaralaması ve yapılan eleştiriler, ayrıca terminolojik tadilat da gerektirebilir. Örneğin YKY YKH’ne evrilirken müşteri memnuniyeti de vatandaş memnuniyetine dönüşmüştür.

Sonuç:

Kamu yönetiminde performans yönetiminin uygulanması YKY anlayışı ile paraleldir ve bu paralellik işletme yönetim tekniklerinden olan KPY’nin BK kamu yönetiminde uygulanmasını kolaylaştırıcı bir etkiye sahiptir.

KPY, kamu hizmetlerinin devlet yanında özel sektöre ve üçüncü sektör eliyle de verilmeye başlanmasıyla vurgusunu zaman içinde girdilerden çıktılara ve sonuçlara doğru yöneltmiştir. Bu vurgu müşteri memnuniyetini temel, kullanıcı katılımını da zorunlu kıldığından kamu hizmetlerinde vatandaş memnuniyetini tek taraflı olarak sağlamayı gelenek haline getiren BK’ta yönetişim tekniklerinin demokrasi ideali uğruna olmasa da yararını gördükçe uygulanmasını zorunlu kılmaktadır. 

Kamu sektöründe ulus düzeyinde performans yönetimimin uygulanması, güçlü merkezi yönetim ve bürokratik örgütlenme gerektirdiğinden yerel demokrasi ve yerel yönetimler bundan olumsuz etkilenmektedir.

KPY, genel ilkeleri büyük ölçüde aynı kalsa bile, uygulandığı ülkenin değişik şartlarına göre farklılıklar gözetebilir. BK’taki güce dayalı bürokratik ve siyasi kültür, özellikle elit ve pragmatist yapısı nedeniyle yönetişim pratiklerinin gelişmesini önlemektedir.   Öte yandan aynı pragmatizm ve sonuç odaklılık vatandaş memnuniyetinin sağlanması açısından süreçlere ilgili aktörlerin katılımına ters yönde baskı yaparak izin de vermektedir.  Ancak bu yararı yüksek olduğu ölçüde ve sınırlı tutulmakta, bu çerçevede yönetim süreçlerinin karar aşamasından çok yenice denetim aşamasında yer verilmektedir. 

Performans yönetiminin BK kamu yönetiminde uygulanması kamu ve özel yönetim ayrımını ölçek sorununa indirgeyen anlayışa güçlü kanıtlar sunmaktadır. Ancak BK uygulaması asıl sorunun ölçekten çok yapılanma sorunu olduğunu göstermektedir. KPY’nin ulus düzeyinde uygulanması için devletin merkezi yapılanması kolaylaştırıcıdır. Bu ölçekteki uygulamada aşağıdan yukarı siyasi yapılanmalar, özellikle federal yapılanmalar zorlaştırıcıdır.

KPY kurumsal ve bireysel düzeyde uygulanırken, ceza ve ödüllendirmenin birlikte kullanılması çalışanların verimliliğine etki etmektedir. Uygulamada bireysel performansa göre ücretlendirme ve işini kaybetme, kurumsal düzeyde ise bütçeye ek ödenek ve kurumun kapatılması biçimindeki bu müdahale sistemin dinamizmini ayakta tutmakta ve özel sektördeki benzer etkiyi göstermektedir.  

 

Dipnotlar:

[1] Reubin O’Donovan (1971) Florida Valisi (Julnes  vd., 2008:ix). 

[2] “Yönetişim pratikleri” ile ürün ve hizmetlerden yararlanacak ya da etkilenecek birey, grup ya da diğer yararlanıcı ve etkilenicilerin ürün/hizmetin karar verilme safhasından, ürün/hizmet üretim ve sunum safhasına kadar her aşamada yönetimle birlikte söz sahibi olduğu, yönetime eşit katılma uygulamaları kastedilmektedir.

Doç. Dr. Selahattin ATEŞ
Doç. Dr. Selahattin ATEŞ
Tüm Makaleler

  • 31.05.2022
  • Süre : 13 dk
  • 1379 kez okundu

Google Ads