Tarıma Kamu Politikası Penceresinden Bakmak

Tarım Üretimi:

Günümüzde ülkelerin yönetimlerinin üzerinde en fazla düşünmesi ve planlaması gereken konuların başında tarım gelmektedir. Toplumlar günümüzde, artan nüfus ve azalan ekim alanlarının yarattığı yetersizliği, yeni üretim teknikleriyle ulaşılabilen yüksek verimlilik düzeyi ile aşmaya çalışmaktadır. Tarımsal üretimde dönemsel olarak meydana gelen değişiklikler bile, ülkelerin yönetimlerinin planlama ve tarımsal desteklemeler konusunda çok dikkatli ve ihtiyatlı davranmalarını gerektirmektedir. Çünkü tarımsal üretim, bir sürece dayanmaktadır ve bu süreç üzerinde tam kontrol mümkün değildir. Piyasa şartlarından küresel konjonktüre, iklim şartlarından ticaret hadlerine kadar birçok değişkenin etkili olduğu bu süreçte, faktörlerin sadece birkaçını kontrol edebilmek mümkün olmaktadır. Toplumun beslenmesi, bu yönüyle bir kamu politikası sorunu olarak öne çıkmaktadır. Sonuçta sağlıklı işleyen bir tarım ürünleri piyasasında zincirin en önemli halkası olan üretimin devamı, kamu politikasının en önemli hedefi olmak zorundadır.

Kapitalizmin gelişimine bağlı olarak tarımsal üretimde öncelikle girdilere olan bağımlılık gelişmiştir. Özellikle ikinci dünya savaşı sonrasında dünya ticaretini yönlendirme gücünü eline geçiren ABD, 1960'lı yıllarda "yeşil devrim" olarak adlandırdığı girdilere bağımlı tarımsal üretim kapsamında tohum, gübre ve ilaç pazarına aşama aşama hâkim olmuştur. Girdilere bağımlı hale gelen tarımsal üretimin özellikle 1988-1992 yılları arasında gerçekleştirilmiş olan Uruguay Görüşmeleri sonrasında sürece bağımlı hale geldiğini söyleyebiliriz. Değer zincirleri üzerinden oluşturulan bu "süreç bağımlı"(1) yapı, süreci kontrol eden şirketlerin tarımsal üretim üzerinde söz sahibi olmasını sağlamıştır. Bu durum, bütün dünyada tarımsal üretimi ve ticareti önemli ölçüde etkilemiştir. Ancak dünya ticaretindeki bu gelişmeler konunun farklı bir boyutudur. Bu boyutun içerisinde ikinci dünya savaşı sonrasında kamu öncülüğünde kalkınma programları, dünyanın farklı ülkelerine yapılan (koşullu) yardımlarla küresel ticaretteki iş bölümünün oluşturulması gibi hayati öneme sahip konular da bulunmaktadır. Dolayısıyla burada tarım konusunu bütün boyutlarıyla tartışmaya imkân bulunmamaktadır. Tarımsal üretim sürecinin kontrolünün şirketlerin eline geçmiş olduğu gerçeği ile bu bahsi kapatıyorum.

Tarımda İç Ticaret Hadleri ve Toprak Rantı:

Tarımsal üretimin sürekli ve dengeli devam etmesi için üreticilerin belirli bir kazanç sağlamaları gerekmektedir. Üreticilerin kazanç sağlaması için dünyanın hemen her ülkesinde üreticiler farklı destek sistemleriyle desteklenir. Böylelikle toplumun beslenme sorunu da çözülmüş olur. Ancak üretici açısından iç ticaret hadlerinin (çiftçinin ürettiği tarımsal ürünlerin ortalama fiyat endeksinin, yeniden üretim için alacağı sanayi ürünleri ortalama fiyat endeksine oranı) tarımsal ürün lehine oluşmaması durumunda çiftçinin üretimden elde edeceği gelir azalacak ve belki zarara dönüşecektir. Bu durumda çitçi üretmemek tercihini kullanacaktır. Öyleyse iç ticaret hadlerinin üreticinin üretmekten vazgeçmeyeceği bir seviyede muhafaza edilmesi, önemli bir kamu politikası sorunudur. Çünkü üretimin olmadığı zamanda kısa sürede bu açığı gidermek için ithalat dışında bir seçenek kalmamaktadır. Ancak bu durumda da istediğiniz ürünü istediğiniz fiyattan alma şansınız bulunmamaktadır.

Üreticiyi üretmek seçeneğinden vazgeçmeye yönlendirebilecek bir diğer durum ise, toprak rantının olması gerekenden daha yüksek bir seviyede oluşmasıdır. Buna neden olan etken, toprağın tarımsal amaçlı kullanımından vazgeçilmesinin de sebebidir. Özellikle yüksek katma değerli yapıların (konut, iş merkezi vb.) yapımında arsa rantı yükselir ve olması gerekenin çok üzerine çıkar. Bu durumda toprak sahibi, tercihini tarımsal üretimden değil, inşaattan yana kullanır. Bir defa böyle bir politik tercihte bulunulduktan sonra, "tarımsal alanlara inşaat yapılmasına izin vermeyeceğiz" demek samimiyetsiz politik söylemden başka bir şey ifade etmez. Siyasi iktidar açısından bu (inşaat sektörüyle büyüme) tercihte bulunulmasının sebebi, kısa sürede birçok sektörü harekete geçirerek ekonomik büyümenin sağlanması olabilir. Ancak bu tercihin sürdürülebilir olmadığının da bilinmesi gerekir. Bu tercihte ısrar edilmesi ise, ekonomik gerekçelerle açıklanamaz.

İster tarımsal ister sanayi ürünü olsun, daha pahalı gibi görünse de, bir ürünü içerde üretmek ekonomi için dışarıdan almaktan daha faydalı olabilir. Yaratılan istihdam, dışa bağımlılığın azalması ve üretimden beslenen diğer sektörler düşünüldüğünde, "paramızı verir ithal ederiz" düşüncesinin kamu politikasının oluşumunda bir seçenek olarak gündeme gelmesi bile büyük bir tehlikedir. Bu düşünce, planlama yapılmadığının, adil ve dengeli bir tarım destek sisteminin bulunmadığının kabulüdür aynı zamanda. Eğer böyleyse, bir kamu politikası olarak tarım politikası kişisel beklentiler üzerine inşa edilmiştir denebilir. Bir tarımsal ürünün piyasada bulunmasının zorlaştığı zamanlarda hemen o ürünün ithalatındaki gümrük vergilerinin sıfırlanıp ithalatçı firma(lar) aracılığıyla yurt dışından alım yapılması, hem yerli üreticiyi daha zor duruma düşürür, hem de ithalatçı firmalara haksız kazanç sağlar. Bu durum aynı zamanda kamu politikasındaki aksaklıkların da göstergesidir. Çünkü kamusal olan bütün faaliyetlerin en önemli özelliği, kamu yararının gözetilmesidir. Kamu yararı gözetilmeyen bütün kamusal faaliyetler meşruiyetten yoksundur ve hukuken sorunludur.

Tarımda Bu Noktaya Nasıl Gelindi?

Dünyada pandemi süreci başladığında (2020 yılı başlarında) bu sürecin kaçınılmaz olarak gıda krizine yol açabileceği tartışılmıştı. Hatta bazı ihracatçı ülkeler o dönemde bazı tarımsal ürünlerde ihracat kısıtlamasına gitme kararı almışlardı. 2020 yılı Mart ayında yazdığım bir yazıda bunun, tarım politikalarının sonuçlarını olumsuz olarak yaşayacağımız dönemin başlangıcı olabileceğini belirtmiştim (4). Aslında alınması gereken önlemler birçok uzman tarafından dile getiriliyordu. En azından bir gıda krizi yaşamamak adına çiftçiye adil ve dengeli bir destek sağlanması için bütün gerekçeler mevcuttu. Oysa bu yapılmadı. Doğrudan gelir desteğinin yarattığı sorunlar bilinmesine rağmen, çiftçinin üretim maliyetlerini azaltacak girdi desteği uygulanmadı. Hepsinden önemlisi, 2021 için açıklanan hububat müdahale alım fiyatları (5), 2021 yılının son çeyreğinde yaşanan ekonomik gelişmeler sonucunda çok düşük kaldı ama çiftçi elindeki ürünü düşük fiyattan elinden çıkarmış oldu. Bütün dünyada emtia fiyatlarında yükselme yaşanırken, tarımsal girdilerde bu artışlar çok daha astronomik olarak gerçekleşti. Gübre ve mazot fiyatlarındaki artış, çiftçileri ekim yapma kararı konusunda yeniden düşünmeye sevk edecek boyuttaydı.

Buğday ithalatına bakıldığında; 2002 yılında 1.116.575 ton olan ithalat miktarı, 2018/2019 yılında 6.458.000 ton olarak gerçekleştikten sonra, 2019/2020 yılında 10.793.000 ton olmuştur. Buna karşılık ekim alanlarının da 2015/2016'da 78.669.000 dekardan, 2019/2020 yılında 68.463.000 dekara düştüğü görülmektedir (2).

2022 için beklentiler ise daha fazla bir bozulmaya işaret etmektedir. Birçok çiftçi ekim yapmadığını, yapanların bir bölümü ise gübre kullanamadığını ifade etmektedir. Konuyu Dünya Gazetesindeki köşesinde yazan A.Ekber Yıldırım, buğdayda son 14 yılın, arpada son 32 yılın en düşük üretiminin beklendiğini TÜİK üretim tahminlerine dayandırarak açıklamaktadır. Bunun temel nedenleri; tohum, ilaç, gübre ve mazot fiyatlarındaki artışın yanında döviz fiyatlarında ekonomik sıkıntılara bağlı olarak yaşanan anormal artıştır. Önemli bir faktör de fiyat artışlarının büyük ölçüde ürün çiftçinin elinden çıktıktan sonra yaşanmış olmasıdır (3). Yıldırım, 2022 yılında bütün tarım ürünlerinde hem üretim hem de tüketim açısından çok zor bir dönem yaşanacağı tahminini de yazısında vurgulamıştır.

Et ve süt ürünleri konusunda yaşananlar ise, kamu politikası süreçleri açısından ibretle incelenmesi gereken olaylardır. Süt fiyatlarını belirlemekle görevli ulusal süt konseyinin girdi maliyetlerini dikkate almadan belirlediği fiyatlar nedeniyle, zarar eden süt üreticilerinin birçoğu, ineklerini kesime göndermiştir. Zamanında fiyat tespitinde öngörüsüz davranan konseyin sonradan fiyatları artırması ise, soruna çare olamamıştır. Ulusal Süt Konseyi internet sayfasında, 1 Nisan 2022'den itibaren geçerli fiyat 5.70 TL/lt. olarak belirlenmişken, 15 Mayıs 2022 tarihi itibariyle 7.50 TL/lt. olarak güncellenmiştir (6). Tüketiciler açısından bakıldığında kimse yüksek fiyatla süt ve süt ürünü almak istemez ancak üreticinin korunmadığı bir sistemde tüketici o ürüne çok daha yüksek maliyetlerle ulaşmak durumunda kalabileceğinin farkında olmalıdır. Yani birileri çıkıp "halkımıza sütü ucuza içiriyoruz" şeklinde bir politik söylemde bulunursa, bu iyilik değil gerçeklerden kopuk popülizmdir.

Bundan sonra ne yapılmalı?

Kamu politikası tercihlerinin sonuçları zaman içerisinde ortaya çıkar. Gıda fiyatlarında yaşanan artışın sorumlusunu marketler ve perakendeciler olarak göstermek, tarım politikası süreçlerinde yapılan yanlışların halının altına süpürülmesi gibidir. Burada marketleri savunduğum algısı oluşmasın. Çünkü küresel ticarette üreticiyi üretim sürecine bağlı kılan ve buradan kâr elde eden yapılar, sorunun sistemsel bölümünü oluşturmaktadır. Ancak tarımsal ürünlerin üretiminden pazarlara ulaştırılmasına kadar olan süreçteki paydaşların katılımıyla, kimsenin kaybetmeyeceği çözümler üretilmedikçe gıdada güvenliğin sağlanması, sağlıklı ve sürekli gıdaya erişimin mümkün olması kolay olmayacaktır. Üreticilerin maliyetlerini artıran etkenlerin her biri kamusal bir sorundur ve kamu politikasının konusudur. Bu sorunları, girdi maliyetleri, üretim, ulaştırma ve döviz kuru başlıkları altında toplamak mümkündür. Bazen yapılan bir yanlış bütün doğruları anlamsız kılabilir. "Faizi yükseltmiyorum" diyerek kamuyu büyük bir faiz yükü altına sokmak, uzun vadede döviz kurunun kontrolsüz yükselmesine yol açacağı gibi, üreticiyi de zor durumda bırakacaktır. Kamu politikası inatlaşma alanı değildir. Bilimin ve aklın gereği yapılmadıkça, bireysel tercihlerin toplumun kaderini belirlediği süreçleri yaşamaktan kurtulmak mümkün değildir. Diğer bir ifadeyle, kamu politikası bir kişinin verdiği kararlarla oluşan ve yürütülen bir süreç olmamalıdır. Tarımda planlama, adil ve dengeli destekleme ve etkin bir denetim, kamu politikasının sac ayağını oluşturmalıdır. Bu görüş, 2011 yılında tamamladığım doktora tezimin sonuç bölümünde yer almaktadır.

Konunun bir diğer önemli boyutu, siyasi iktidarın tercihlerinin hukuk sınırlarının dışına çıkmaması gerekliliğidir. Neo-liberal dönemin en önemli özelliği, bu dönemde uygulanan kamu politikalarının içinde kamunun yerinin ikincil planda olmasıdır. Kamusal bir faaliyette kamu yararının gözetilmemesi durumunda hukuk içerisinde kalabilmenin imkânı yoktur. Az ya da çok hukuk ihlalleri yaşanır ve ayrıcalıklı bir kesim, kamu kaynaklarından haksız kazançlar elde edebilir. Çevrenizde gördüğünüz hiçbir sorun, yönetme sorumluluğunu almış siyasi iktidardan bağımsız ele alınamaz. Sorunlara kamu politikası penceresinden bakmak bunu gerektirir.

Dipnotlar:

(1) Özkan Leblebici, Tarımda Küreselleşme Bağlamında Değer Zincirleri ve Türkiye'de Şeker Üzerine Bir İnceleme, Basılmamış Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi, 2011.

(2) TÜİK Verileri, https://arastirma.tarimorman.gov.tr/tepge/Belgeler

/PDF... E.T.:22.05.2022

(3) A.Ekber Yıldırım, Tarım ve Gıdada 2022 Yılı Daha Zor Geçecek, Dünya Gazetesi, 2.10.2021

(4) https://www.blogger.com/blog/post/edit/

6437777967896832870/3072594389127060211

(5) https://www.tmo.gov.tr/Upload/Document/alim/

2021/hubmudalimfyt.pdf

(6) https://ulusalsutkonseyi.org.tr/ulusal-sut-konseyi-sogutulmus-cig-sut-tavsiye-fiyati-5-381...