Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi Sorunları

Türkiye Cumhuriyeti, 2017 yılında yapılan referandumda kabul edilen Anayasa değişikliği ve 2018 yılında yapılan genel seçimler sonucunda “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” ile yönetilmeye başlanmıştır. Bu değişikliğe nasıl gelindiği incelendiğinde sistemin ipuçlarını bulmak mümkündür. 1982 Anayasası, 1961 Anayasası ile kurulan Senatoyu kaldırmış ve tek meclisli bir parlamenter sistemi tesis etmiştir. Tek meclis sisteminde ilk göze çarpan gelişme, Meclis çoğunluğunu tek partinin sağlaması durumunda Başbakanın yasal olarak belirlenmiş sınırlarının ötesinde bir güç kazanması olmuştur. Bu durum, yazında bulunmayan ancak fiili olarak isimlendirilen “Başbakanlık Hükümet Sistemi” adında bir uygulamayı gündeme getirmiştir. Kabinede başbakanın görevi, bakanlıklar arasındaki koordinasyon ve uyumun sağlanmasıdır. Bu da başbakana “eşitler arasında birinci” konumunu verir, ancak bakanların her biri bakanlığı ile ilgili olarak parlamentoya karşı sorumludur. 1982 Anayasası ile gelişen fiili durumda bakanlar, parlamentoya karşı sorumluluklarının yanında başbakana karşı da sorumluluk hissetmeye başlamıştır. Başbakan, eşitler arası birinci konumdan adı konmamış amir konumuna gelmeye başlamıştır.

1983 yılında Anavatan Partisi’nin %45 oyla 211 milletvekili çıkararak 400 sandalyeli mecliste tek başına iktidar olması ile gelişmeye başlayan bu durum, 1991’de genel seçimlerde ANAP’ın %24 oyla 115 milletvekili çıkararak ikinci parti olmasıyla duraklama dönemine girdi. Özal, 1989 yılında Cumhurbaşkanı seçilene kadar, kamu bürokrasisinden gelen bir kişi olmasına rağmen, birçok hukuksal tartışma yaratan söylem ve eylemlere imza attı. Ancak devletin parlamenter sistem deneyimi ve kuvvetler ayrılığının esnetilmesine rağmen uygulanabilmesi, Türkiye’nin bu dönemi hafif hasarla atlatabilmesini sağladı. Sonrasında 2002 Kasım seçimlerine kadar devam eden koalisyonlar dönemine girildi. Bu seçimle birlikte, krizlerin sorumlusu olarak görülen partiler adeta sandığa gömüldü. Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP), ilk girdiği seçimde oyların %34’ünü alırken, seçim sisteminin antidemokratik yapısı nedeniyle 500 sandalyeli mecliste 363 milletvekili çıkararak tek başına iktidar oldu. Halkın oylarının yaklaşık %46’sının mecliste temsil edilmediği bu başlangıç, aynı zamanda parlamenter sistemin sonuna giden yolda önemli bir kilometre taşı oldu.

Yeni sisteme geçişi sağlayan 2017 Referandumuna gelene kadar, siyasi iktidarın aşama aşama hukuk devletini aşındırmasına şahit olunmuştur. Burada ayrıntılı siyasi değerlendirmelerden ziyade siyasi iktidar gücünün nasıl kontrol dışı kaldığına odaklanmak, konumuz açısından önemlidir. Senatonun olmaması, tek parti iktidarlarında uzlaşma kültürünü tamamen ortadan kaldırmıştır. TBMM’de kurulan komisyonların işleyişinden, genel kurulda yapılan görüşmelere, İç Tüzükte yapılan değişikliklere kadar bütün düzenleme ve uygulamalar, gittikçe merkezileşen bir karar mekanizmasını yaratmıştır. Böyle bir ortamda kişilerin otoriter ya da demokrat kişilikleri ikinci derecede önemlidir. Çünkü karar gücünü elinde bulunduran, bir süre sonra, hukuk devletini, demokrasiyi yapmak istediklerine engel olarak görmeye başlar. Önce kanunlar hukuksuzlaşır, ardından baskı aygıtları gelişmeye başlar. Başbakanlığının ilk döneminde bir televizyon programında kendisine 2002 seçimleri ile ilgili olarak “Eğer bütün milletvekillerini siz alsaydınız ne yapardınız?” diye sorulduğunda, Recep Tayyip Erdoğan, “Derhal yeniden seçime giderdim, tek partiyle demokrasi olmaz” cevabını vermiştir. Oysa sonraki dönemlerde, halktan Anayasayı tek başına değiştirebilecek çoğunluğu açıkça istemekten çekinmemiştir. Bu değişim nasıl açıklanabilir? Bunu bilemesek de, bir varsayım geliştirebiliriz. Senato olsaydı ne olurdu? Başbakan hiçbir zaman sistemde istediğini yapacak güce ulaşamazdı, çünkü yasayı çıkarmak için uzlaşmak zorunda kalırdı. Bu durumda yasama asla yürütmenin boyunduruğu altına girmezdi. Bunu söylerken elbette demokratik şekilde %90’ın üzerinde temsil gücüne sahip bir senato seçiminin de burada önemli olduğunu vurgulamakta fayda vardır. Yani barajsız bir senato seçimi olmalıdır. Buraya kadar yeni sisteme nasıl gelindiğini anlatmaya çalıştım. Şimdi Anayasa metni üzerinden sistemi değerlendirmeye çalışalım.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 2. Maddesinde "Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir." hükmü bulunmaktadır. Burada söz edilen "demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti" ifadesi, Anayasa Mahkemesi kararlarında çokça değerlendirmeye yönelik olarak ele alınmıştır. Anayasa Mahkemesi'nin varlık sebebi, yasama organının kararlarının Anayasaya uygunluğunu denetlemektir. Bu konuda özellikle AKP iktidarları döneminde gündeme gelen konu, Anayasa Mahkemesinin esastan denetim yapabileceği/yapamayacağı tartışmasıdır. Çünkü esastan denetim durumunda ikinci maddede belirtilen niteliklere uygunluk denetimi, siyasal iktidar açısından, yasamanın kararlarının Anayasaya uygunluğu önünde adeta bir duvar gibidir. Oysa 148. Maddede Anayasa Mahkemesinin "şekil ve esas bakımından" denetleme yapabileceği belirtilmiştir. 2017 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile, Cumhuriyetin nitelikleri değişmese de, yasaların Anayasaya uygunluğunu denetleyen Anayasa Mahkemesi değişmiştir (Md. 146-153).

T.C. Anayasası 6. Maddesinde “Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili organları eliyle kullanır. Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.” hükmü yer almaktadır. Takip eden 7, 8 ve 9. Maddelerde yasama, yürütme ve yargı yetkisinin nasıl kullanılacağı belirtilmektedir. Yasama ve yargı yetkilerinin Türk Milleti adına kullanılacağı ifade edilmiştir. 8. Maddede “Türk milleti adına” ifadesinin bulunmaması, Cumhurbaşkanının 104. Maddede açıklanan görev ve yetkileri bağlamında okunduğunda bir sorun olarak görülmemelidir. Ancak 2017 yılında yapılan referandumla kabul edilen Anayasa değişiklikleri ile Cumhurbaşkanına tanınan yetkiler, demokrasinin gereği olan kuvvetler ayrılığından bir kopuş değilse de bir uzaklaşmayı ifade etmektedir.

Yürütmeyi düzenleyen bölümde, 101. Madde ile Cumhurbaşkanının "varsa partisi ile ilişiği kesilir" ifadesi metinden çıkarılarak, partili olmasının yolu açılmıştır. Bu en temelde Cumhurbaşkanının tarafsızlığının ortadan kalkmasıdır. 8. Maddede "Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir." hükmü bulunmaktadır. Oysa 10. Maddenin son fıkrasında bulunan "Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar." hükmü ile birlikte değerlendirildiğinde, tarafsız olmayan bir Cumhurbaşkanının Anayasanın 2.Maddesinde belirtilen Cumhuriyetin niteliklerine ve 10. Maddesinde belirtilen eşitlik ilkesine nasıl uyabileceği, yanıtlanması çok zor bir sorudur. 103. Maddede yer alan Cumhurbaşkanı yemin metninde tarafsızlığın kelime olarak bulunması ise, bu konudaki kaygıları ortadan kaldırmak için yeterli değildir. 81. Maddede yer alan milletvekili yemin metninde "tarafsızlık" kelimesi bulunmazken, partili Cumhurbaşkanının nasıl tarafsız olacağı gerçekten sistemsel bir sorun gibi görünmektedir.

Cumhurbaşkanının olağanüstü hal yönetimine ilişkin yetkilerini belirleyen 119. Maddede, olağanüstü hal ilan etme yetkisi, tek başına Cumhurbaşkanına verilmiştir. Her ne kadar "Olağanüstü hal ilanı kararı, verildiği gün Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur." hükmü bulunsa da, mecliste çoğunluğu sağlamış bir partinin başkanı olan kişi Cumhurbaşkanı olduğunda, meclis fiilen sadece sürecin tamamlanmasını sağlayacaktır.

Anayasanın 123. Maddesi devletin üniter yapısını belirleyen önemli maddelerden biridir. Bu maddede "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur." hükümleri yer almaktadır. Bu maddeye göre, yerel yönetimler, devletin merkezi yönetim gibi bir parçasıdır. Yani işlem ve eylemleri devlet adına gerçekleşir. Dolayısıyla merkezi yönetimin herhangi bir yerel yönetimin tüzel kişiliğine karşı ayrımcı ve taraflı tutum takınması, Anayasanın bu maddesinin ve buna bağlı olarak devletin üniter yapısının ihlali anlamına gelecektir. Partili Cumhurbaşkanı tarafından oluşturulan hükümet, bu yönüyle de üniter yapıya zarar verebilecek potansiyel sorunlar içermektedir.

2017 Referandumu öncesinde son cümle "Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla ya da kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak kurulur" hükmü bulunmaktaydı. Oysa değişiklikle, Cumhurbaşkanı'na tek başına kamu tüzel kişiliği kurabilme yetkisi tanınmıştır. Bu yetki de devletin üniter yapısını olumsuz etkileyebilecek sorunlar yaratabilme potansiyeline sahiptir. Bu sorunların en başta gelenlerinden biri, temsil sorunudur. 5442 Sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9. Maddesinde Vali "ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtasıdır." hükmü yer almaktadır. Değişiklikten önceki yapıda vali hem devleti, hem hükümeti temsil ederken, yeni yapıda her ikisinin tek kişide toplanmasına bağlı olarak bu kişiyi temsil etmektedir. Cumhurbaşkanının partili olması dikkate alındığında, ilde söz konusu partinin örgütlenmesinin devletin temel örgütlenmesini etkileyebilecek bir etki alanı yaratması tehlikesi mümkün olabilecektir. Diğer bir deyişle sistem sadece merkezde değil, taşrada da sorunlara yol açma potansiyeline sahiptir.

Burada kişi üzerinden tartışmak yerine, bir sistemi yönetsel açıdan ele almaya çalıştım. Tarihsel olarak egemenliğin halka geçmesi, devleti yönetenlerin halka karşı sorumluluklarının halk tarafından denetlenebilmesini de gerektirmektedir. Bu durumda halkın temsil edilebildiği yapı, parlamentolardır. Ancak parlamentoların tek başına iktidar olan bir siyasi partinin başındaki kişinin yasamayı etkileyebilme gücü önünde sigortalarının bulunması gerekir. Dünyada bu konuda bilinen en etkili sigorta, ikinci meclislerdir (senato vb.). İkinci meclisler hem halkın parlamentodaki temsilini artırır hem de yürütmeyi yasama ile uzlaşmaya zorlar. Uzlaşmanın olmadığı yerde, otoriterlik söz konusudur. Başka bir deyişle ifade etmek gerekirse, aşırı güçlendirilmiş bir yürütmenin bulunduğu demokratik (!) rejim ile otokratik rejim arasında çok büyük farklar yoktur, sadece derece farkı vardır.

Muhalefet partilerinin gündeminde olan "güçlendirilmiş parlamenter sistem" tartışmalarının Anayasa üzerinden de okunması gerekmektedir. Yeni sistemin yol açtığı sorunların, yeni sisteme yol açan sistemle ne kadar giderilebileceği toplumun bütün kesimlerince tartışılması gereken bir konu olmasına rağmen, bu konu geniş toplum kesimlerinde neredeyse hiç gündeme gelmemiştir. Muhalefet partileri de bu çalışmanın metodolojisini halkla paylaşmayarak, yanlışı başka bir yanlışla örtme gayreti içerisinde gibi hareket etmektedir. Temel sorunun uzlaşma eksikliği olduğu, yürütmenin uzlaşma kültüründen uzak olması durumunda gittikçe otoriter bir tutum takınacağı yaşanan tecrübelerden de yola çıkarak bilinmesi gereken hususlardır. Bu kapsamda yeni sistemin bu konuda halka güven vermesi gerekmektedir. Erken seçim olup olmayacağından daha önemli olan, iktidarın ve muhalefetin halka ilişkin söylemlerindeki samimiyettir.