Siyasal Entropi: Sistemin Kilitlenmesi

16 Nisan 2017 tarihinde yapılan halk oylamasıyla Anayasa’ya ilişkin 18 maddenin değiştirilmesi % 51,41 evet % 48,59 hayır oyuyla kabul edildi. Evet oylarının sayısı 25 157 025, Hayır oylarının sayısı ise 23 777 091 idi. Anayasa değişiklik teklifleri iktidar partisi olan AKP tarafından getirilmişti. Mecliste halk oylamasına gidilebilmesi için 330 oy gerekiyordu. MHP’nin de desteğiyle sağlanan 339 oyla değişiklikler için halk oylaması kararı çıkmıştı.

Değişiklikler özetle; yürürlükteki parlamenter sistemin kaldırılarak yerine Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin kurulması, başbakanlık ve kabinenin kaldırılması, meclisteki milletvekili sayısının 550'den 600'e çıkarılması gibi konuları içermekteydi. Elbette en önemli konu Anayasa’nın 104. maddesindeki değişiklikle, Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri yeniden düzenlenerek yürütme yetkisi Cumhurbaşkanlığına devredilmesiydi. Bu şekilde esaslı bir sistem değişikliği öngörülmüştü. Hedeflenen ilke yönetimde istikrardı.

Bu yazımızda yeni sistemde Meclis ile Cumhurbaşkanı arasındaki başka bir deyişle yürütme ile yasama arasındaki ilişkileri inceleyeceğiz ve işleyişle ilgili öngörülerde bulunacağız.

Cumhurbaşkanının Görev ve Yetkileri Anayasanın 104. maddesinde düzenlenmiştir:

Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir.

Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanları atar ve görevlerine son verir.

Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler.

Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.

Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilir.

Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine getirilen en büyük eleştiri yürütmeye yani Cumhurbaşkanlığına çok fazla yetki verilerek Meclisin devre dışı bırakıldığı ve demokratik sistemlerin vazgeçilmezi olan erkler ayrılığı prensibinin ihlal edildiğidir. Güçler ayrılığı dediğimiz prensip uygulanamazsa ne olur? Bunun cevabını Montesquieu “güçler ayrılığı yoksa Anayasa’da yoktur” diyerek vermiştir. Yazımızda bu tartışmaya girmeden mevcut Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin yetkiyi tek yerde toplayıp toplamadığı konusunu analiz edeceğiz.

Anayasamızda yasamayı Meclis, yürütmeyi Cumhurbaşkanı ile bakanlar, yargıyı ise bağımsız mahkemeler oluşturmaktadır. Yargıyı sınırları kalın çizgilerle belirlendiği için şimdilik bir kenara koyalım. Demokratik sistemlerde özellikle yasama ve yürütme arasında dengeli bir ilişki olmak zorundadır.

Yapılacak ilk seçimde Cumhurbaşkanı ve Meclis’in farklı ittifaklar tarafından temsil edilmesi durumunda Anayasa m.104’ün aşağıdaki hükümlerinin nasıl yorumlanacağı sistemin işletilmesiyle ilgili olarak hayati bir öneme haizdir. Anayasa m.104 “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. “ demiş ancak devamında;

“Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.

Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.

Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.”

denilerek şerh konulmuştur.

Bu maddenin lafzi yorumuna baktığımızda söz konusu hükümler Meclis’e yürütme üzerinde denetimden de öte neredeyse doğrudan tahakküm kurma imkânı sağladığı görülmektedir.

İlginç bir durumla karşı karşıyayız. Başlangıçta yeni sisteme getirilen en önemli eleştirinin yürütmeye fazla yetki tanındığı ve Meclis’in işlevsizleştirildiği olduğunu söylemiştik. Şimdi ise Meclisin yürütme üzerindeki tahakkümünden söz ediyoruz. Oysa Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin “yönetimde istikrar ilkesini hayata geçireceği söylenmişti.

Yeni sistem aslında kendi içerisinde sistemi kilitleyecek birden çok çelişkiyi içerisinde barındırmaktadır. Şimdiye kadar bu çelişkinin ortaya çıkmamasının yegâne sebebi Cumhurbaşkanının seçildiği ittifak ile Meclis’in çoğunluğuna sahip olan ittifakın aynı partilerden oluşmasıdır.  Cumhurbaşkanı ve Meclis aynı siyasal yapı tarafından temsil edilirse sistem güçler ayrılığını ortadan kaldırıp yürütmeyi adeta yasa koyucu konumuna getirmektedir, farklı siyasal yapıların temsili söz konusu ise Meclis yürütmeyi kilitleyebilmektedir. Oysa parlamenter sistemde Meclis içerisinde çoğunluk olan siyasal yapı hükümet kurma görevi aldığı için yürütme ile yasa koyucunun uyumlu çalışmaktan başka bir alternatifi bulunmamaktadır.

Bu yönüyle Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi kendi içerisinde tüm sistemi çift yönlü entropiye götürecek öğeler taşımaktadır. Entropi dedik, çünkü çağdaş yönetim ve organizasyonlar sistem yaklaşımlarından esinlenerek tasarlanırlar. Devlet de bir organizasyondur ve organizasyonel yapısı sistem yaklaşımı kapsamında incelenmelidir.

Sistemi devam ettirecek dengeli ilişki sistem içerisinde bulunmalıdır. Negatif entropi denilen sistemin kendisini düzeltme eğilimi siyasal sistemler için de söz konusudur. Parlamenter sistemdeki gensoru, güvenoyu gibi mekanizmalar negatif entropiye örnek olarak verilebilir. Maalesef Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin tasarımında sistem yaklaşımının ilkeleri dikkate alınmamıştır. Cumhurbaşkanı ile Meclis çoğunluğu arasındaki uzlaşmazlıklarda tek çözüm yolu Cumhurbaşkanının Meclisi fesih yetkisini kullanmasıdır. Bu durumda istikrardan söz etmek mümkün değildir.

Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde özellikle yürütme ve yasama arasındaki sınırların belirgin olmaması, görev, yetki ve sorumluluk karmaşasına sebebiyet vermektedir. Sistem yaklaşımına göre devletin yürütme ve yasama fonksiyonları arasında bahsettiğimiz dengeli ilişki kurulamazsa devletin yönetim sistemi entropi dediğimiz bozulma eğilimine girmesi beklenecek bir gelişmedir.  Bozulan sistemin dengesini yeniden kurmak için gerekli önlemler alınmaz ise sistem giderek dengesini yitirecek, karışıklık ve aksamalar artacak, faaliyetler anlamını yitirecek ve sistem tamamen duracaktır.

Tespitimizi daha da somutlaştıralım. Önermemiz, kutuplaşmış bir siyasal sistemde, Meclisin Cumhurbaşkanının yürütme yetkisini dar bir alana hapsedebileceğidir. Anayasamızdaki mevcut hükümlere göre Cumhurbaşkanının çıkaracağı her kararname/karar Meclis tarafından hükümsüz hale getirilebilir, Anayasa m.104. madde buna cevaz vermektedir.

Uzlaşma kültürünün olmadığı siyasal sistemlerde yasalar tarafgir okunur ve “kendi bildiğini okuma” kültürü egemendir. Bu anlayış devreye girdiğinde mağdur olduğunu iddia eden tarafın mağduriyetini halka şikâyet etmekten öte yapacağı bir şey yoktur. Kutuplaşmanın kaynağını da uzakta aramaya gerek yoktur. Sistem meşruiyetini zaten %51,41’lik bir oy oranından almıştır. Cumhurbaşkanı da %50+1 oy oyla seçilmektedir. Bu oranlarla toplumsal bir mutabakatın sağlanabileceğini söylemek zordur. Zorunlu bir kutuplaşma başlangıçtan itibaren sistemin kodu haline getirilmiştir.

Diğer taraftan bahsedilen uzlaşmanın olup olamayacağı başka bir siyasal yapıda, Ankara ve İstanbul yerel yönetimlerde, test edilmektedir. Örneğimizde, seçilmiş belediye Meclisleri çoğu zaman Meclis karar çoğunluğunu kullanarak engellemeler yapmakta, kamunun mağduriyetine gözünü kapatmakta ve “başarısız olsun da nasıl olursa olsun” anlayışıyla hareket edebilmektedir. Belediye bütçeleri kısıtlanmakta, onaylar verilmemekte, hayati ve acil kararların alınması engellenmektedir. Bu örnekten hareket ederek Mecliste muhalefetin çoğunluk olduğunu varsayımıyla düşünelim. Cumhurbaşkanı Kanal İstanbul’un yapılmasını istemektedir, muhalif bir Meclis bunu engelleyebilir mi? Evet engelleyebilir. Yapacağı tek şey çıkaracağı bir yasayla Kanal İstanbul’un yapılacağı alanları doğal koruma alanı etmek ve yapılaşmaya kapatmaktır. Benzer örnekler çoğaltılabilir. Kamu görevlilerinin atanmasına varıncaya kadar Meclis yasa koyucu olarak yetkisini kullanabilir ve Cumhurbaşkanının fonksiyon alanlarını daraltabilir.

Yapılan kamuoyu araştırmaları yapılacak olan ilk seçimde Cumhurbaşkanı ve Meclis’in farklı siyasal yapılar tarafından temsil edilme olasılığının yüksek olduğunu göstermektedir. Türkiye ekonomide, güvenlikte, dış politikada baş etmesi gereken ciddi sorunlarla karşı karşıyadır. Yönetimde istikrarsızlık bu sorunları daha da büyütecektir. Önerim yeni Anayasa çalışmaları kapsamında; Cumhurbaşkanlığı ile Meclis arasındaki denge denetimi (check&balance) sağlayacak, Meclis ağırlıklı bir sistemde uzlaşılmasıdır. Yanlışı test etmenin anlamı yoktur.